在“依法治国”背景下如何实现“依法治疫”？

　　——以Q市防疫经验为视角

　　引言

　　自2019年年底新冠病毒肺炎流行以来，我国采取各种有效的防疫措施成功的遏制了疫情发展。保障了人民群众的生命健康安全，取得了显著成果。目前，新冠肺炎疫情防控形势依然严峻，各地仍然小规模爆发疫情感染事件，仅仅防控住疫情已经无法满足人民群众的需要。如何在防控疫情的同时保障人民的生产生活，成了当下疫情防控的主要任务。笔者通过分析我市下辖Q市的疫情防控经验，总结出疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作[1]，才能使人民群众的生产生活得到保障，扎实增强人民群众获得感、幸福感。

　　一、“依法治疫”状态下的困境及方向

　　（一）政府、市场和社会三大系统不易协调

　　在全民抗疫背景下，最重要的三个角色便是政府、市场和社会。政府作为公共机构，本身肩负着疫情防控与保障人民生产生活生命健康的义务。政府作为行政机构，遵循的“命令—服从”机制[2]，因此具有较高的执行力，当疫情发生时基本能够迅速作出反应。然而，市场与政府不同。市场遵循自由性、逐利性，这就决定了当它面对疫情时，很难去牺牲自身经济利益主动配合防疫。例如，2022年4月初，新冠肺炎疫情在我国天津市发生，为了遏制病毒传播，天津市政府实施相应的防疫政策，但总有些市场主体并没有很好地遵守这一命令。故天津市政府对未遵守疫情防控工作规定，未经批准，擅自开展经营活动，对疫情防控工作造成风险隐患的商户进行了行政处罚。[3]总之，如何协调各个市场主体去主动配合政府防疫政策，成为了三大系统高效配合运行的关键。

　　新冠病毒肺炎具有高传染性、隐蔽性、高变异性等特点。一旦疫情发生，极易造成扩散。因此，基层社区如果疏于管控，很容易造成病毒悄无声息的传播。如何严防死守病毒传播，将疫情扼杀在摇篮里，社区和群众的动员就显得尤为关键，这也为我国基层治理能力的提升提出了挑战。我国社区特点鲜明：一方面，基层社区数量多，面积大，人口密度大。社区中的居民差异比较明显，每个居民自身需求、文化水平、认知能力、健康程度等方面都是社区治理需要关注的重点。在疫情爆发这种特殊情况下，社区服务时往往会顾此失彼，无法周全保障人民群众的各方面需求；另一方面，基层社区平时对公众多采取的是规劝、调解等相对柔和的方式进行治理，组织力、行动力相对不足。在紧急状态下，突然强硬的措施可能弄巧成拙，不仅无法到达预期目标，还会造成疫情次生灾害。

　　（二）采取“硬核措施”难以符合于法有据

　　为了有效遏制新冠疫情传播，各地采取了许多“硬核措施”开展防疫工作，成效显著。防疫的目的是在于保障人民的生产生活，如果将防疫作为唯一目标，就会使人民的基本权利受到侵害。2022年4月份，河北就出现“上交钥匙、铁丝绑门”[4]事件，这种方式虽然能够落实居家隔离政策，最大限度的阻止疫情传播，但也严重的损害了公民的人身自由权，并且也埋下了安全隐患。类似的防控措施经常在网络上曝出，尽管在某种程度上给群众带去了一定的安全感，但是引发的次生危害是深远的。任何政策与措施都要符合法治，目的正当不代表可以手段违法或者违反程序。在疫情加持下，社会状态更加复杂，社会矛盾也更加尖锐。在这种情形下机遇与挑战并存，我们政府应抓住这次机会提高基层治理能力，而不应用简单粗暴的方式，竭泽而渔，使法治荡然无存。因此，从另一个角度来看，本次新冠疫情防控战也是展现我国法治进程，提高法治政府建设的重大机遇。

　　许多地方政府在疫情爆发初期，无法有序的采取措施，暴露出应急制度存在不足。其实，我国关于疫情防控的相关立法在疫情控制、医疗救治、预防与应急准备、应急处置与救援方面都有明确的规定，立法包括《传染病防治法》、《突发事件应急预案管理办法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《突发事件应对法》等。行政主体依法开展防疫工作是具有现实可能性的。

　　（三）依法防疫必须坚持党的集中统一领导

　　坚持中国共产党的集中统一领导是战胜疫情的根本保证。目前，我国的疫情防控策略是“动态清零”，坚持“动态清零”需要严格的防疫措施，这势必会对经济及人民的生产生活产生较大影响。但是这一政策是科学的是符合我国国情的，第一，可以最大程度的避免大面积的人群感染，一经发现政府可以迅速集结力量“消灭”疫情，避免重症及死亡病例的出现；第二，我国医疗资源相比于发达国家仍然不够充足，况且我国人口众多，一旦疫情扩散开来，必然会发生医疗资源“挤兑”，给人民群众生命安全造成极大危害；第三，“动态清零”政策可以斩断疫情传播的区域，尽可能的将对经济社会发展的影响控制在一定地域范围内。

　　相比于其他国家与地区，我国防疫政策比较严厉，但是效果也是相当显著。从疫情爆发以来到 2022 年 2 月，欧洲可能再有 50 万人死于新冠肺炎。仅仅过去一周，世卫组织欧洲区就新报告了 180 万确诊病例和 2.4 万人死亡。[5]通过欧洲疫情防控现状来看，我国实行动态清零政策是科学的，是真正的将人民群众的生命安全和身体健康放在了第一位。一些国外媒体对我国的防控政策指手画脚，但是我们自身要坚定信心，不可松懈。坚持人民至上、生命至上，是我们一切防控举措的根本出发点和落脚点。现阶段我们仍应继续坚持“动态清零”策略不动摇。

　　二、“Q市”防疫组织优势及基本经验

　　（一）组织高效：科学架构疫情防控指挥部

　　坚强有力、运行高效的指挥体系，是打好疫情防控阻击战的根本保障。指挥部是疫情防控的中枢和大脑，Q市疫情发生后，迅速成立由省市领导任总指挥的省市疫情处置工作Q市现场指挥部，实现省、市、县三级指挥部合署办公、一体化运作。指挥部下设15个工作组包括综合协调组、专家研判组、核酸检测组、医疗救治组、流调密接追踪组、隔离转院组、隔离场所管理组等分管疫情防控的各项工作，形成闭环运行机制。指挥部每日召开两次会议，各组负责人在会议上介绍工作出现的问题，及各组在运行过程中，收到的群众反映的问题，在会议讨论中寻找解决办法，协调相关工作组配合落实。指挥部下设督导组，每日督导组成员亲临防疫第一线，对集中隔离场所、小区封控情况、商铺落实防疫规定情况进行督导检查，并向上级汇报。

　　Q市指挥部的科学架构细化了责任分工，既能统领各部门密切配合、高效运作，又能防止扯皮推诿。Q市指挥部包括省、市、县三级领导及工作人员，不仅能从宏观上进行资源调配集中力量处置紧急事件，也能够避免对Q市现场情况不了解造成形势误判。指挥部的有效运转在疫情初期能够稳住慌乱的局面，促使灾害降到最小，防止次生灾害的发生，也给了群众主心骨，极大的提高了政府公信力。总之，Q市疫情防控指挥部的建立和高效运转，为疫情有效的遏制起到了至关重要的作用，也为其他地方疫情处置提供了示范和引导。

　　（二）压实责任：由点及面下沉党员干部

　　科学精准、从严从实的基层基础，是打好疫情防控阻击战的强力支撑。Q市坚持科学精准的原则，进一步摸清了底数、打牢了基础。Q市市委首先织密社区防控网格。建立县级领导包乡镇、乡镇干部包社区（村）、社区（村）干部包户“三级分包”机制，设立数百个网格，民情书记、社区工作者、网格员、党员楼栋长等万名党员干部下沉到疫情防控一线，充分发挥党员的先锋模范带头作用。通过“三级分包”机制，可以迅速摸排到每家每户的情况，有效推动核酸清零。Q市疫情伊始，市委连夜发出动员令，千名机关干部快速集结，成建制到各个镇街报到，协助镇街进行社区管控、物资分发和核酸检测等工作，缓解基层人员不足问题。同时，成立社区防控督导组，建立“现场检查+问题反馈+实地复核”递进检查指导机制，分层分批对所有小区、村全覆盖检查指导，形成指导整改闭环。二是深化“扫楼扫街”行动。摸清曲阜市实际管理人口底数，为精准发动群众提供有力数据支撑，印发《疫情防控“扫楼扫街”明白纸》，按照“不漏一户，不落一人”的要求，组织全体下沉机关干部和广大志愿者开展“扫楼扫街”行动，对沿街门头“敲门敲窗”，摸清从业人员情况，通过“敲门行动”，有效的将未作核算的群众找出并督促进行核酸检测。

　　Q市大范围的下沉干部，有力解决基层人手不足，工作繁杂的问题。疫情初期，由于刚开始封控，在物资源保障、医疗救助、患者转运方面都没有形成良好的运行机制。好多镇街人口基数大，社区工作人员夙夜匪懈也难以满足群众的需求，因此，通过下沉干部既能了解基层需求及运转存在的问题，也能有侧重点帮助群众，向群众展现我们党和政府的良好形象。

　　（三）打好“舆论战”：打造全方位防疫普法宣传矩阵

　　强化防疫普法宣传是打赢疫情防控阻击战的现实需要[6]。疫情刚开始发生的时候，往往会出现哄抬物价、造谣传谣、不遵守防疫规定等现象。这些现象破坏疫情防控秩序，扰乱群众心理，给防疫造成很大的麻烦，也损害了政府公信力。这就需要做好防疫普法宣传，Q市坚持线上、线下相结合，实现防疫宣传全方位、全领域覆盖。[7]充分利用微信公众号、网络传媒等形式进行线上宣传；线下及时发布公告提醒，保障广大居民用电、用水、用气等正常生活需要，针对疫情期间群众日常必需食品、药品等问题，提前谋划、周密安排，印发《社区（村）居民疫情期间购药委托书》《社区（村）居民疫情期间需求事项清单》，将海报、宣传单等资料发放到每家每户，在主要街道进行张贴。

　　对于违反防疫规定的个人和单位进行处罚。Q市就曾对违法人员进行行政处罚并在媒体上进行公示[8]，目的在于宣传防疫政策，也对违法违规的单位和个人起到了震慑作用。

　　三、“依法治疫”的路径分析

　　（一）完善疫情防控指挥部组织和运行规范

　　当发生重大紧急事件时，我国党政机关习惯于成立临时的应急指挥机构，来统领事件的处理与善后工作。新冠疫情陆续在各地爆发，各个地区党政机关大部分以成立指挥部的方式进行应急管理。但是，处于正式序列之外的领导小组和指挥部在实践中并没有多少国家法律可供依照[9]。因此，制定相关法律法规规范化指挥部或者领导小组的架构和运行就显得至关重要。

　　应急指挥部与领导小组规范化应把握以下几个原则：第一，集中统一领导。在新冠疫情等重大卫生事件发生时，往往会伴随管理混乱及人心不安。通过突出指挥部的统一指挥，才能平衡各方关系，集中力量解决紧急问题，是生产生活迅速得到恢复；第二，严格纪律。疫情发生属于特殊时期，在这种状态下，必然会采取严格的措施来规范各行业及各个主体的行为，保证疫情的控制；第三，密切联系群众。指挥部虽然凌驾于各主体之上，但归根结底也是为人民群众服务的，指挥部的运行一定要符合群众的需求。取得群众信任，发动群众，可以极大的减少防疫成本，取得事半功倍的效果，比如曲阜市防疫发动志愿者取得了很大成效[10]；第四，提高效率。指挥部的运行应保证反应迅速、高效处置、及时纠错。抗疫如战场打仗，一些良好的遏制疫情的机会稍纵即逝，作为大脑的指挥部必须敏锐捕捉信息、快速做出决断，才能给人民群众交出一份可靠的防疫答卷。

　　（二）确保疫情信息公开与安全

　　迅速而又准确的信息既能保障决策的科学客观，也能从根本上阻止谣言的传播，也是保障公民知情权的应有之义。信息公开十分重要，疫情发生时如果政府未能将准确的信息及时公布，很容易造成居民恐慌，引发谣言等。因此，成立疫情指挥部和领导小组后，第一时间要设置专门的信息收集部门，将收集上来的信息与各组数据进行比对。比如Q市这次防疫，就设置了专门的流调密接组，及时的收集密接人员信息进行上报分析。[11]每日向社会公布实时疫情信息，保障人民的知情权，缓解紧张情绪。公布方式一定线上与线下相结合，确保范围能够涵盖全区域人员。真相应比谣言跑得快。

　　保障公民个人信息安全。目前，许多地方因防疫需要收集公民的个人信息，比如身份证号、家庭住址、电话号码、行程轨迹以及核酸检测结果等。这些信息收集便于政府掌握疫情发展态势以及风险防范方向。但是，对个人信息利益的限缩也并非毫无界限。即便是为了疫情防控的需要，亦需遵循基本的个人信息保护规则。[12]如何保障这些个人信息不被泄露，这也成为了群众非常关心的问题。况且，各地区出现涉疫人员个人信息泄露的事情层出不穷，对被涉密人员生活产生非常大的负面影响。[13]因此，政府应有针对性地加大涉疫信息保密，由于防疫人员是真正掌握这些个人信息主体，对防疫人员进行集中培训，做好保密工作。政府还应明令禁止防疫工作人员泄露个人信息，对于出现泄露个人信息的工作人员应进行处分，违反法律的应当采取相应的法律措施。

　　（三）防疫措施应当符合实质合法性

　　防疫措施要避免“一刀切”。“一刀切”措施的出现归根结底在于行政机关怠于将工作细化，草率完成上级机关交予的任务。因此，指挥部门在指定防疫措施的时候，应尽可能的细化工作职责，对不同对象采取不同措施进行分门别类，加强风险评估，将方案尽量做在前面，尽可能多的考虑突发情况。敞开言路，一般出现“一刀切”措施时，受众群体都会出现极大的不满，行政机关应广泛听取群众意见，及时调整防疫措施，避免激化社会矛盾。

　　行政执法应遵守比例原则。行政机关在制定防疫规范的时候应与现实相结合，防疫措施的标准、程度、时限、方式等应当与防控实际需求和权利保障等相适应，违法、违规行为的处罚方式、处罚程度应当与其社会危害性相匹配，不得一味追求防疫效果而过度执法[14]。首先，行政机关需科学评估执法必要性。有些地区疫情没有这么严重，这没必要采取太过严苛的防疫措施，否则，增加居民的心理负担，浪费社会资源；其次，行政机关需考量防疫措施的合理性。应对特殊群体进行特殊对待，比如孕妇、慢性病人群、婴幼儿等，这些群体相对弱势，不能和一般普通民众相同对待，应保障特殊人群的身心健康；最后，节约社会资源。疫情对经济社会发展影响很大，行政机关采取防疫措施时应节约社会资源，避免重复，杜绝出现层层加码现象。

　　行政机关执法应程序正当，禁止暴力执法。第一，明确执法主体。因疫情需要调配的人员众多，许多热心市民自发组成社会志愿者，形成了数量较为可观的防疫人员。他们是值得尊敬的，但是容易执法主体扩大现象。行政主体的执法权是由法律法规授权的，一些特定的手段，比如行政处罚，只能由特殊的行政主体去实施，不能随便一个防疫人员就可以对群众进行处罚；第二，严格程序。行政机关应对执法人员进行培训，严格遵守执法程序，执法留痕，避免出现暴力执法现象。

　　四、结语

　　虽然我国内地疫情呈下降态势，但是国外疫情汹涌，我国疫情防控形势仍然严峻。通过这次疫情，许多地方都采取了各式各样的防疫措施，并对控制疫情方面取得了很大成效，但也有些地方防疫措施出现了违法违规或者不合理等问题。笔者通过总结Q市防疫的优良经验，结合其他地区防疫的相关问题总结出下一步再出现疫情如何进行依法防疫，将相对成熟的部分上升为各地防疫抗疫的蓝本。非常时期一些通用做法以及专业经验能够得到传承，在下一步出现紧急情况时，使制度可以进行复制，运行更加高效完美。最大程度的减少损失，保障人民群众生命健康安全，也促进法治国家建设，提高国家治理能力治理水平，实现国家治理能力治理水平现代化。

　　参考文献

　　[1] 余凌云 王嘉贤.防疫执法更要依法规范[J].中国司法，2020，（3）：44－46.

　　[2] 徐大慰.“全社会路径”：中国防疫的制度优势与实践经验[J].理论研究，2021，（3）：23-30.

　　[3] 《曝光丨天津三家商户违反防疫措施！注销执照+行拘！》，https://m.thepaper.cn/baijiahao_17834813.

　　[4] 《防疫要求上交钥匙、铁丝绑门？官方回应》https://m.thepaper.cn/baijiahao_17863513。

　　[5] 欧洲再沦陷反证了中国动态清零的正确［N］. 环球时报，2021-11-06（007）.

　　[6] 王 晖 周洁玲.开展防疫专项普法 为依法防疫保驾护航[J].中国司法，2020,(4):29-30.

　　[7] 《曲阜市综合行政执法局 “线上+线下”相结合 防疫宣传见实效》https://baijiahao.baidu.com/s?id=1729545196239931136&wfr=spider&for=pc。

　　[8] 《曲阜警方查处七名涉疫违法人员》https://3g.163.com/dy/article/H5E6035R05431P4H.html。

　　[9] 高其才 张华.习惯法视角下突发公共卫生事件应急指挥机构的组织和运行规范——以新冠肺炎疫情防控工作领导小组和指挥部为对象[J].学术交流，2020，（5）：47-60.

　　[10] 《曲阜防疫志愿者：我们有着共同的名字》https://baijiahao.baidu.com/s?id=1729559709810642610&wfr=spider&for=pc。

　　[11] 《曲阜：凝聚合力执着坚守 坚决打好疫情防控阻击战》http://news.sohu.com/a/538607021_120159294.

　　[12] 唐彬彬.疫情防控中个人信息保护的边界——一种利益相关者理论的视角[J].中国政法大学学报,2020,(4):195-205.

　　[13] 《宁夏一新冠感染者流调报告遭外泄当地疾控回应：正在追查中》https://www.cn-healthcare.com/article/20210510/content-554409.html.

　　[14] 余凌云 王嘉贤.防疫执法更要依法规范[J].中国司法，2020，（3）：44－46.