集镇规划实施后 未注销集体建设土地使用证的效力认定

本案的焦点问题是薛某是否具有本案的原告诉讼主体资格。集镇规划实施后，薛某持有的第57425号土地证并未被注销，薛某是否具有本案的原告诉讼主体资格取决于第57425号土地证的效力。要认定第57425号土地证的效力，应当综合考虑以下因素：一是集镇规划的实施对薛某原土地使用权产生的影响；二是集镇规划实施后薛某持有的第57425号土地证是否应当被注销。

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简要案情

1996年至1997年，薛某所在的乡政府根据经济和社会发展需要，决定在乡政府驻地制定并实施集镇规划。乡政府制定的集镇规划方案，经该乡人民代表大会审查通过，报县政府批准后，在一定范围内进行了公布。集镇规划实施前，薛某在其乡政府驻地拥有一块集体建设用地，并在该地块上面建有十间房屋，县政府于1994年为其颁发了(1994)第57425号集体建设用地使用证(以下简称第57425号土地证)。集镇规划实施后，因薛某的土地在规划范围之内，根据规划方案，乡政府收回了薛某的土地，拆除了地上房屋，并根据规划方案给予了薛某相应的补偿。同时，乡政府按照规定的申请条件、程序、批次和报名情况，为薛某在规划区域内重新确权安置了新的建设用地，并为其颁发了(1997)第11152号集体土地建设使用证(以下简称第11152号土地证)。根据规划方案，薛某持有的第57425号土地证载明的土地被重新确权规划给了王某，县政府为王某颁发了(1997)第11593号集体建设用地使用证(以下简称第11593号土地证)。但薛某持有的第57425号土地证，没有被注销。后薛某和王某之间因土地使用问题发生纠纷，薛某持未注销的第57425号土地证诉至法院，要求依法确认县政府给王某颁发的第11593号土地证的行政行为违法，并请求撤销。

法院裁判

一审法院认为，薛某持有的第57425号土地证未被注销，自然具有法律效力，薛某具有本案的原告诉讼主体资格。县政府收到法院送达的起诉状副本后，未在法定期限内提交据以作出为王某颁发第11593号土地证的证据和所依据的规范性文件，也未提出延期提供证据的书面申请，应视为涉案土地登记行为没有相应的证据、依据，依法应当予以撤销，遂判决支持了薛某的诉请，撤销了县政府为王某颁发的第11593号土地证。

二审法院认为，在乡政府实施集镇建设规划方案过程中，薛某持有的第57425号土地证登记土地上的十间房屋被拆除，对应的土地被统一收回，由乡政府按集镇规划方案统一安排，薛某不再拥有第57425号土地证登记的对应土地使用权。乡政府的集镇规划方案系经县政府依法批准实施，在实施过程中，乡政府已通过通告的形式，明确宣布“九六年五月一日以前发放的各种土地或建设证件自行失效”。薛某持有的第57425号土地使用证系政府1994年颁发，自然属于被宣告自行失效的证件。薛某持有的第57425号土地使用证登记已不具有法律意义上的土地使用证效力。县政府依据集镇规划的规定，向王某颁发第11593号土地使用证的行政行为，与薛某已无法律上的利害关系，薛某持登记的土地被收回、已无法律效力的第57425号土地使用证主张权利，无法律依据，因此应认定薛某无本案的诉讼主体资格。一审法院判决没有考虑合法集镇规划实施的事实，以薛某持有的第57425号土地使用证未被注销为由，认定薛某有权提起行政诉讼欠妥，二审法院予以纠正，遂撤销一审判决，驳回了薛某的起诉。

后薛某申请再审，法院审查后认为，1996年至1997年，薛某所在的乡政府根据经济和社会发展需要，制定并实施集镇规划，在实施集镇建设规划方案过程中，薛某持有的第57425号土地使用证登记土地上的十间房屋被拆除，该房屋项下土地被统一收回，由乡政府根据集镇规划方案统一安排。之后，乡政府按照规定的申请单元门面房的条件、程序、批次和报名情况，经政府统一规划，薛某取得了第11152号土地证，原第57425号土地证登记的土地权利已经丧失。因此，县政府向王某颁发第11593号土地证的行政行为与薛某已无法律上的利害关系，二审法院认为薛某无本案的诉讼主体资格并裁定驳回其起诉，并无不当。

关于集镇规划的实施对薛某土地使用权产生的影响问题

《村庄和集镇规划建设管理条例》第八条规定：“村庄、集镇规划由乡级人民政府负责组织编制，并监督实施”；第十四条第一款规定：“村庄、集镇总体规划和集镇建设规划，须经乡级人民代表大会审查同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准”；第十七条规定：“村庄、集镇规划经批准后，由乡级人民政府公布。”本案中，薛某所在的乡政府根据经济和社会发展需要，制定并实施的集镇规划方案，已经该乡人民代表大会审查通过，并报经所在县政府批准，且在一定范围内进行了公布，完全符合《村庄和集镇规划建设管理条例》有关规定，合法、有效。乡政府根据上述集镇规划方案，收回了第57425号土地，拆除了地上的房屋，按规定给予了薛某补偿，并将第57425号土地重新确权规划给了王某，王某因此取得了第11593号土地证。同时，乡政府在规划区域内为薛某重新确权安置了新的集体建设用地，薛某据此取得了第11152号土地证。因此，集镇规划实施后，薛某作为原权利人，已经丧失了第57425号土地证项下土地的使用权，土地权利终止的事实已经发生。

关于集镇规划实施后，第57425号土地证是否应当被注销的问题

《山东省土地登记条例》第十九条规定：“有下列情形之一的，土地权利人应当自土地权利终止事实发生之日起三十日内，持有关证明材料向土地登记机关申请注销登记：……(四)土地权利终止的其他情形。”本案中，因为集镇规划的实施，第57425号土地证项下的土地权利已经终止，依据上述法律规定，薛某应当自土地权利终止事实发生之日起三十日内，持有关证明材料向土地登记机关申请注销登记，但薛某并未申请，薛某持有的第57425号土地证属于应当申请注销，而未申请注销的情形。《山东省土地登记条例》第三十一条规定：“有下列情形之一的，土地登记机关可以直接办理注销土地登记，并自注销登记之日起十五日内书面通知原土地权利人：(一)依照本条例第十九条规定应当申请注销登记而未申请的；……。”依据该规定，结合本案事实，登记机关在薛某未申请注销登记的情况下可以直接办理注销土地登记，但登记机关没有应当注销的法定义务。本案中，虽然登记机关未直接办理注销土地登记，但土地证未被注销并不代表其仍然拥有法律效力，要结合土地权利终止的事实综合判断。

综上，薛某持有第57425号土地证项下的土地使用权因合法的集镇规划实施，发生了土地权利终止的事实，薛某持有的第57425号土地证项下的土地权利已经丧失，该土地证已经失去了法律效力，县政府根据集镇规划的要求，为王某颁发第11593号土地证的行政行为与薛某已无法律上的利害关系，薛某不具有本案的原告诉讼主体资格。

作者：青岛铁路运输法院吕晓明