安庄法庭  王汝洋

　　我国现行《行政诉讼法》于1989年颁布，二十余年来，行政诉讼制度在维护公民合法权利、监督行政机关依法行政和化解行政争议方面发挥着重要作用。但作为一项被寄予厚望的诉讼制度，客观来说，行政诉讼制度法律功能的发挥不尽如人意。尤其是行政诉讼受案范围的制度安排已经日益不适应当下公共行政的发展变化。在司法实务中，行政诉讼案件受案数量偏少，大量行政争议无法通过行政诉讼获得司法救济等问题，已经成为不容回避的事实。2013年底，《行政诉讼法修正案(草案)》提交全国人大常委会审议，我国行政诉讼制度也迎来新的历史机遇和制度改良的契机。

　　受案范围是行政诉讼的基础，它关系到公民权利保护的力度，规制着审判权与行政权的关系，也是行政诉讼法实施以来争议最多、分歧最大的问题。自从行政诉讼制度设立以来，在法学理论和司法实务界关于行政诉讼受案范围的讨论就一直没有停息。最高人民法院先后出台两部司法解释规范完善行政诉讼的受案范围。然而，现行《行政诉讼法》中受案范围等诸多条款已经显露出结构性弊端和深层次矛盾，这些弊端仅靠司法解释已经无法彻底解决，因此行政诉讼法的修改已经迫在眉睫。我们已经不能简单的从受案范围的法律条文层面分析研究，必须正视当下社会治理新模式的给行政诉讼受案范围带来的新变化,探究当下的行政诉讼的困境及其原因，进而真正推进行政争议的有效解决和法治行政的顺利推进。如此，行政诉讼受案范围必须面临重构。

　　一、问题的提出

　　党的十八届三中全会提出推进国家治理能力与治理体系的现代化，转变政府职能、改进社会治理方式、激发社会组织活力成为社会管理的热点问题。基层自治组织、行业协会、事业单位、社会团体等社会组织将承担更多的公共行政职能，也必将会因为公共职能的行使产生大量的行政争议。因此从行政争议实质性解决的视角加强对行政诉讼受案范围的研究，既有着迫切的实践需求，也有着较为深刻的理论意义。

　　行政法的发展演进与公共行政变迁有着密切关系，在某种程度上,公共行政的样态就决定着行政法的发展趋势。因此，行政法的回应型法律部门法律特征在当下中国愈发明显。“现代行政法是回应型的法律部门，它无时无刻不在回应着社会现实发展的需要而作出自我调整，当公共行政以秩序行政为主要内容时，行政法关注的是对秩序行政的规范，而当公共服务成为公共行政的主要内容时，行政法也别无选择地承担起规范公共服务提供行为的重任。”[①]毫无疑问，社会管理创新需要行政法的支持，公共行政的变迁实践亦需要行政诉讼法的有效回应。通过行政诉讼制度的有效运行，提升行政法治水平和社会治理能力，推进行政争议的实质性化解，是国家治理体系与治理能力现代化的重要课题。

　　二、反思：现行行政诉讼受案范围的法律规定

　　关于受案范围的立法规定。《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《行政诉讼法》第11条正面列举了应当受理的案件范围。正面列举的模式无法穷尽行政行为的种类，分类标准的不科学也在实践中导致了一定程度混乱。

　　关于受案范围的负面排除。《行政诉讼法》第12条从对不属于行政诉讼受案范围的事项进行了排除，列举了不可诉的行为，分别是国防外交等国家行为，行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等抽象行政行为，行政机关对行政机关工作人员的内部行政行为，终局行政行为等四类不可诉行为。

　　《行政诉讼法司法解释》第1条第2款也对行政诉讼受案范围作了具体排除，该条文规定除了《行政诉讼法》第12条以外，刑事司法行为、调解行为以及法律规定的仲裁行为、不具有强制力的行政指导行为、驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为以及对行政相对人的权利义务不产生实际影响的行为也是不可诉的行政行为。

　　我国《行政诉讼法》第11条和第12条确立了行政诉讼的受案范围，但肯定列举和负面排除相结合的方式将行政诉讼的受案范围限定在了一个较小的空间内。“《行政诉讼法》第2条对行政诉讼受案范围作了概括性的规定，第11条第1款又逐一作了列举，违背了列举式只用于否定性排除的原则，是对列举式的滥用；从实际作用看，使用列举式不可能把所有的可诉具体行政行为列举出来。” [②]行政诉讼的受案范围必须是行使行政管理职权组织的行为，必须是行政主体的外部具有行政行为，必须对行政相对人的权利义务产生实质影响。但在实践中，许多社会公共组织的行为并不是“外部具体行政行为”，但同样对相对人的权利义务产生了实质影响。囿于受案范围的狭窄，导致许多因社会公权力组织侵权行为引发的大量行政争议无法进入行政诉讼的审判流程，不能依靠法治方式得以解决。

　　《行政诉讼法》第11条所列举的八类具体行政行为的分类标准不统一，也无法涵盖数量类型众多的行政行为类型。虽然在设置了概括性的兜底条款，即行政相对人认为行政机关侵犯其人身权、财产权的行为亦可以提起行政诉讼，但问题是行政诉讼相对人的权利不止是人身权、财产权。通过法律条文的分析，可以看出我国行政诉讼制度主要定位在公民私权利的保障。

　　由此看出,目前我国行政诉讼法受案范围以行政机关的具体行政行为做主线，既无法涵盖所有的行政诉讼种类，也导致行政诉讼的受案范围的受到严格限制，同时也限制了行政诉讼的被告资格范围。例如，行政诉讼原告起诉的对象除了请求审查行政行为的合法性和有效性外，还包括请求确认行政机关是否已尽行政给付义务、公共行政关系是否存在（例如房屋在不在征收决定范围）等等。受案范围的严格限制导致大量的公共行政领域内的行政争议无法进入行政诉讼程序并得到合法救济，妨碍了行政争议的实质性解决。

　　随着世界范围内的新公共管理运动的开展，以及当下我国社会管理创新工作的推进，一个显而易见的事实是行政机关与公共职能在很大程度上发生了分离，诸多行政机关以外的组织承担着大量行政职能，行政机关也在很大程度上从事着私法活动。出现了私法的“公法化”和公法的“私法化”。以具体行政行为作为我国行政诉讼的受案标准，既背离了公共行政理论的发展和社会管理创新工作的开展，也无法为“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理模式提供充足的法治保障。

　　三、憧憬：行政诉讼受案标准重构的路径分析

　　我国现行《行政诉讼法》关于受案范围的规定，在指导思想、立法模式、受案标准上都无法适应公共行政发展到来的诸多挑战。面对新的问题，必须从公共行政的视角重新审视行政诉讼受案范围。以“行政争议”作为界定行政诉讼受案范围的标准，同时适当扩大行政诉讼的原告、被告资格，从而为行政诉讼受案范围的重构谋划出清晰的路径。

　　参照民事诉讼法以民事法律关系作为调整范围的规定，行政诉讼应以公共行政争议为主线构建行政诉讼法调整范围。公共行政争议，是指在公共行政领域内的法律关系，公共行政主体与公共行政相对人之间发生的纠纷。

　　首先，以行政争议为主线构建行政诉讼法调整范围，可以科学界定行政诉讼与民事诉讼的范围，从而理清公共领域与私人自治的界限。其次，以行政争议为主线构建行政诉讼法调整范围，扩大行政诉讼受案范围，尽量把更多的行政争议纳入到行政诉讼法这一法治渠道解决。从而弥补现有行政诉讼受案范围的缺陷，拓展行政诉讼的功能价值，促进行政争议的实质性解决。

　　根据经验，越不积极受理行政案件的地方发生的矛盾争议就会越大，当地方行政机关没有司法审查压力时，其行为就会更加无羁束，司法环境就会越来越坏。反而行政案件多的地方，由于当地行政机关已经有了相应的承受能力，利用职权干预法院办案的现象就鲜有发生。

　　以“行政争议”替代“具体行政行为”作为作为行政诉讼受案范围的标准，有利于扩大行政诉讼的受案范围，增强对当事人权利的保障。建议在《行政诉讼法》修改中明确规定，“公民、法人或其他组织有权就行政争议向人民法院提起行政诉讼。行政争议是指，公共行政主体与公共行政相对人之间因公共行政关系引发的需要法律调整的争议。”

　　现行立法中正面列举的模式无法穷尽行政行为的种类，分类标准的不科学也在实践中导致了一定程度混乱。与“具体行政行为标准”比较来说，“行政争议”的标准是一种动态开放的立法标准，具有较大包容性。一方面可以处理包括利益纠纷在内的权利救济，建立起无缝隙的权利救济体系。使得公行政发展导致的行政合同、合作行政等相关争议获得司法救济的可能。另一方面，可以由此扩大行政诉讼的原告资格，从而突破“法律上直接利害关系”的限制，为行政公益诉讼的发展提供制度空间。以“行政争议”作为行政诉讼受案范围的标准，因行政指导、行政合同产生的行政争议就可以吸纳到行政诉讼的受案范围中去。

　　【注释】

　　[①]蔡乐渭:“论公共行政变迁背景下行政法发展的新趋势”,《国家行政学院学报》，2009年第1期，第52页。

　　[②]郝明金：“行政诉讼受案范围的反思与重构”，《行政法学研究》，2003年第5期，第2页。