探寻我国民事诉讼送达难的出路

　　探寻我国民事诉讼送达难的出路

　　刘珊

　　
　　【内容摘要】在民事诉讼中，送达工作是联系程序与实体的纽带和桥梁，其重要性不言而喻。但当前，基层法院的送达工作却步履维艰，“送达难”成为继“执行难”后又一个“顽疾”。笔者从工作实践出发，通过切身体会，剖析了当前送达工作中遇到的问题，从法律传统、社会环境、法律制度等层面分析了送达难的根本原因，针对性提出了破解送达难的短期与长期措施，希望对提高法院的审判效率提供创新实用的新思路。共计7243字。

　　【关键词】 民事诉讼； 送达难； 程序公正。

　　送达是指人民法院依法定方式将诉讼文书送交当事人或其他诉讼参与人的一种诉讼活动，是人民法院民事审判活动中的一个重要环节。送达，不仅关系到当事人双方诉讼权利和实体权利的实现，也直接制约和影响着民事裁判的质量和效率。[1]作为一名基层法院的工作人员，送达工作占据了笔者全部工作时间的近三分之一。但即便是付出了大量的时间精力，送达的效果却难以令人满意。据统计，在民事申诉案件中,有30%的案件是因公告送达不当而引起的申诉。[2]有的被告在自己的财产被强制执行以后才得知已经被起诉了，不服判决申请再审，由此也引发了相当数量的涉诉信访问题。人民法院的一个重要职能就是化解矛盾，使纠纷各方服判息诉，但由于无法顺利送达，不仅没有解决当事人之间的纠纷，反而是制造了法院与当事人之间新的矛盾，使公平正义难以实现，损害了人民法院的权威与形象。一边是法院耗费了大量人力物力进行送达，另一边是缺席判决、公告送达引发的信访问题的逐年增多，这种强烈的反差令我们不得不反思，送达难问题能不能解决？解决的出路在何方？

　　一、案多人少背景下的送达乱象

　　乱象一：原告无法提供被告的准确送达地址或联系方式。在我国，社会法治观念的发展远远赶不上经济的发展，特别是从传统上来说，老百姓法律思维缺乏，风险意识不强。因此在民事活动中不注意收集对方当事人的相关信息，不注重保留证据，导致产生纠纷时，有的原告根本不掌握被告的基本信息。即使原告能够提供被告的联系地址，也往往由于提供的地址不准确造成法院无法及时送达。比如原告提供的地址，有的是被告的身份证住址，有的是被告经营的个体工商户的地址，有的是被告提供担保的抵押物的地址，有的是被告购买的商品房的地址，有的是被告曾经工作或正在工作的单位地址，有的是被告曾经在出具的欠条或者借条上自己书写的地址，有的地址详细，有的地址到村一级或者街道一级⋯⋯[3]加之近年来外出务工人员数量增大，人员流动性不断增强，也给送达工作造成了阻碍。更有甚者，原告方为达到不当目的，明知被告不在某地居住，仍在诉状和地址确认书上填写该地址，使法院无法找到被告，从而缺席判决，而这种只有原告方参加的诉讼，其结果往往是对被告不利的，这些都隐藏着极大的涉诉信访隐患。

　　乱象二：被告外出躲藏逃避诉讼。原告能提供被告准确的送达地址已是不易，如果再碰上被告故意躲避诉讼，与法院玩猫捉老鼠的游戏，法院送达无异于大海捞针，难上加难。由于时间有限，法官在收到新案子后一般会电话联系被告，询问被告能否自行来法院领取诉讼文书。有的被告在听说是法院来电后，或者声称打错了，或者随即挂断电话并关机，更有甚者直接将该手机号码停机。如果以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书，被告则拒绝签收。如果直接登门送达，被告则拒不开门或者四处躲避，住亲戚家或在外租房，与法院打游击。被告躲避诉讼，法院只能公告送达，拉长了案件审理期限，这不仅影响了人民法院对案件的及时审结，打乱了人民法院正常的诉讼秩序，更重要的是妨碍了另一方当事人诉讼权利的及时行使和对实体权利的维护。

　　乱象三：公告送达数量不断攀升，造成信访隐患,也给执行工作增加了困难。由于不能确定被告住址，法院无法直接送达或者留置送达，只能采取向被告公告送达诉讼文书的送达方式。实践表明, 公告送达案件受送达人到庭率十分低下, 多数案件只能以缺席判决结案, 造成案结事不了, 一旦当事人出现, 发现判决结果与自己的期待不符, 极易引发涉诉上访。[4]但这也实属无奈之举。当前法院案多人少矛盾突出，每一位基层法院的法官办公桌上，都是堆积如山的案卷，新案件像潮水一样一波又一波的袭来，这就使法官不可能把有限的司法资源都放在确定当事人送达地址上。就法院本身来说，送达工作占据了大量工作时间也是不合理的。法院的主要工作是审判，如果将工作时间大都花费在送达工作上，就会导致无法集中精力研究法律问题，影响了案件审理质量。

　　二、剖析：送达难问题的症结所在

　　当前民事诉讼送达工作步履维艰，原因何在？仔细梳理，造成这种混乱局面的原因有如下几个方面：

　　（一）传统法律思维使法院送达缺乏群众基础

　　受传统儒家思想影响，我国的老百姓普遍有一种“厌诉”情绪，“打官司”在许多人的眼里仍是一件不光彩的事情，唯恐避之不及。还有一些当事人认为法院送达法律文书是在找茬, 认为在送达回证上签字就意味着要负法律责任, 而拒收则可能减轻或逃脱责任, 只要不收就不会有事, 或者以拒收来表示对案件的不满。[5]在这样的社会心理环境下，法院送达工作想要却得群众广泛的支持在现阶段还是比较困难的：有的人一旦成为被告，不管自己有理没理，都东躲西藏，不愿出庭应诉；法院留置送达时，周围的群众由于担心“得罪人”也不愿意做留置送达的见证人。法治思维在这片土地上不是自然生长出来的，而是移植过来的，想让其适应这新的环境与土壤，必然还需要长时间潜移默化的培养。在一个诉讼模式中，一方诉，另一方辩，才能将案件查清。只有一方参加，居中裁判的人就像少了一条腿，不可能解决根本问题。因此，诉讼从本质上来说就是解决纠纷的一种形式，它不带有任何的褒贬色彩，只有弄清这一点，才能让我们的老百姓避免对“被起诉”谈之色变，才能彻底扭转我国普通老百姓的这种厌诉情绪，才能让法院的送达工作活动最广泛的支持与配合。

　　（二）惩罚措施的缺失使恶意当事人躲避法院送达有恃无恐

　　实践中，公告送达需要由原告缴纳公告费。由于诉讼过程中需向被告送达起诉状副本和判决书等诉讼文书，原告至少需缴纳两次公告费。如果案件的诉讼标的数额不大，办案人员往往会向原告当事人说明，让当事人权衡一下利弊。由于诉讼成本过高，即使判决了也存在难以执行的风险，得不偿失，当事人往往会选择撤回起诉，自认倒霉，这就更加助长了恶意躲避诉讼被告的气焰。在老百姓眼里，到法院起诉往往是最后的救命稻草，不是迫不得已，当事人不会起诉，通常会选择其他办法解决纠纷。面对人民群众的期盼与信任，却由于被告恶意躲避使公力救济无果，常常使笔者感到汗颜与惭愧，不得不说，这是作为一名法院工作人员的悲哀。深刻反思之，问题的根本还在于当前法律对恶意躲避诉讼被告的惩罚措施的缺失，恶意当事人违法成本低，有的情况下甚至是零成本，这使得他们逍遥法外，更加有恃无恐的继续侵害其他民事主体的合法权利，损害了正常的社会秩序。

　　（三）法院办案压力大，无暇对送达受阻的案件进行调查

　　2004年《最高人民法院关于依据原告起诉时提供的被告住址无法送达应如何处理问题的批复》（以下简称《批复》）规定，因有关部门不准许当事人自行查询其他当事人的住址信息，原告向人民法院申请查询的，人民法院应当依原告的申请予以查询。这条本意是方便当事人的规定，在实践中却产生了问题。查询当事人的住址信息，一般需到工商、税务、公安等相关部门调查。一圈查下来，至少需要一天时间，如果当事人是外地的，花费的时间更要翻倍。在当前案件数量如此之多，审限的压力如此之大情况下，每一个案件都依原告的申请去查询是不现实的。

　　三、探寻：长期短期措施结合

　　冰冻三尺非一日之寒，多种因素结合造成了我们今天所面对的送达难题。要破解当前的困局，短期内可以出台一些措施，对一些固有的做法作出调整，稍微缓解“送达难”问题。但要根本治理，从长期来看，还是要转变司法观念，完善法律制度，健全社会诚信体系。

　　（一）短期措施之一：设立全年无休便民送达岗

　　最节省司法资源的送达方式莫过于电话联系到被告，被告或其委托人可以自行来法院领取诉讼材料或文书。但这种送达方式在实践中有这样的问题，即有的当事人工作繁忙，来一次法院常常要请半天假，给当事人造成极大不便。他们积极应诉，配合法院工作，节约了司法资源，我们理应为他们考虑，给他们提供方便，这就是设立全年无休便民送达岗的初衷。设立便民送达岗后，当事人在非工作时间也可以来法院领取诉讼文书，使其能够合理安排时间，避免因领取诉讼材料影响正常的工作。减轻了这方面的顾虑，相信会有更多的当事人能够自行来领取诉讼文书，法院送达的工作负担也会相应减轻。

　　设置这样一个便民送达岗是否要投入更多的人力物力？笔者认为，只需在现有基础上稍加变通即可。一方面，在人员配置上，值班干警可兼任送达岗。由于法院有二十四小时值班制度，干警在值班的同时为当事人收发一下材料，增加的工作量在可承受范围内。并且非工作时间来的当事人一般会比正常工作日的人少，由一名干警负责足以应对。干警轮流值班，人力的问题即可解决。另一方面，在硬件设施上，也不需要特别的投入。以我院为例，在立案大厅处设有全院所有法官的信箱，当书记员与当事人取得联系，告知承办法官姓名之后，即可将需送达的诉讼文书放入对应的法官信箱里。当事人来取时，值班的干警在验明来者身份后从信箱中取出文书交予当事人，再将当事人填写的送达回证放回办案法官信箱里。书记员应定期来查看文书的送达情况，将已送达的回证及时取回。

　　就我院的实际来说，设置便民送达岗还可以解决以下问题：首先，当事人反应的法官电话打不通问题可以得到部分缓解。在我院，当事人来领诉讼文书一般是这样的程序，即书记员通知当事人后，当事人来到法院先给书记员打电话，后者再拿着诉讼文书到一楼立案大厅交给当事人。实践中由于书记员开庭或外出保全，当事人来了之后常常电话联系不上，领不到诉讼文书还白跑一趟，使当事人意见很大。设立便民送达岗后，给当事人省去了电话联系的环节，避免了联系不上法官的风险，来到法院可以直接领取文书。其次，可以提高书记员的工作效率。在工作中，笔者经常碰到这样的情况，在到一楼给一名当事人送达文书后不久，又有一名当事人打电话前来领取材料，这时就又要到楼下跑一趟。有时一个上午会有三个甚至更多当事人来领取材料，书记员必须反复跑。将大量的时间浪费在上下楼梯上，使工作时间碎片化松散化，降低了工作效率。这种人力资源的浪费通过设置便民送达岗完全就可以避免了。第三，法官信箱有专人负责看管，可以避免当事人投错信箱或材料丢失现象。比如有的当事人由于没有经验，来交邮寄送达的邮寄费时，直接将钱投入法官信箱，法官收到后也不知是哪个案子的当事人缴纳的，造成了不应有的麻烦。如果在信箱处有专人指导，就会避免类似事件的发生。

　　（二）短期措施之二：讲究送达技巧，提高送达成功率

　　当前，案多人少的矛盾突出，导致办案法官不可能对每一个送达困难的案件都彻底调查，实地送达。最高人民法院2004年发布的《批复》规定，人民法院依据原告起诉时所提供的被告住址无法直接送达或者留置送达，应当要求原告补充材料。原告因客观原因不能补充或者依据原告补充的材料仍不能确定被告住址的，人民法院应当依法向被告公告送达诉讼文书。因此在实践中，在无法查清被告准确的送达地址的情况下，法官只能无奈的选择公告送达。公告送达存在一些潜在的隐患，人为的拉长了办案周期，降低了审判效率，因此这并不是解决问题的最佳方案。

　　送达工作由于是程序性的工作，办案人员一般不会为此花费太多时间精力。但是，仔细估算一下，送达工作做的好，却能大大提高之后审判工作的效率。第一，准确送达，能够省去了之后邮寄送达、公告送达等等一系列的环节，也为当事人节省了相关费用；第二，顺利送达后可以避免公告的时间，不会耽误审限，使案件快速结案；第三，在送达过程中，可以进行一些调解工作，如果成功的话，就可以案结事了，取得良好的社会效果。因此，对办案法官来说，在送达上花时间还是值得的。当出现被告联系不上的情况时，可以通过其他途径寻找突破口，破解送达难问题。

　　第一，向原告了解案件双方的往来情况。在找不到被告时，首先可以询问原告是否有被告的其他联系方式。由于原告曾经与被告有过直接接触，一般会掌握一定的信息，从中可以发现一些寻找被告的有用线索。

　　第二，翻阅卷宗材料，寻找被告相关联系方式。在原告提交的起诉材料当中，有时会有一些联系被告的蛛丝马迹。抓住这些线索，顺藤摸瓜，往往可以联系到被告。比如有的案件涉及多次诉讼，原告会将以前诉讼的判决书作为证据提交，而判决书中会载明被告的准确地址或委托代理人情况，以该记载为突破口，深入发掘，有可能会联系上被告。

　　第三，尝试在已结案件档案中搜索被告。一些送达实在没有头绪的案件，往往是因为被告故意躲藏，而之所以躲藏是因为其曾经在法院被起诉过，通过档案查询查看之前诉讼的相关情况，对案件的送达也会有一定的帮助。

　　（三）长期措施之一：增加对恶意躲避诉讼当事人的处罚措施

　　关于送达的法律规定，民事诉讼法中只有九个条文，比较原则化，可操作性不强。虽然也出台了相关司法解释，但具体实践中仍有不少法律空白，导致送达出现困难无法可依。其中一个方面体现在缺乏对恶意逃避送达的当事人的制裁措施，使其钻法律的空子，藐视法律的威严，影响了正常的社会秩序。只有增加恶意当事人的违法成本，在法律上对其产生震慑力，才能彻底避免躲避诉讼的恶意行为，才能维护法律的权威。

　　要进行处罚，首先要对恶意逃避行为作出界定。要严格区分由于客观原因确实无法查到联系方式的被告和四处躲藏、狡兔三窟的“老赖”。恶意逃避送达表现之一，以原告提供的联系方式联系到了被告，但被告拒绝应诉。有的被告接到法院电话，或者声称打错了，或者直接挂断电话，之后再打电话就不接，或关机，或者直接更换手机号码。表现之二，被告不在户籍所在地居住，居住在该处的人员拒绝提供被告相关联系方式的。表现之三，被告是法人的，没有经过清算就关门歇业，人去楼空的。

　　恶意躲避送达的当事人之所以如此有恃无恐，根本原因就在于躲避诉讼对其并没有什么损失，法院即使缺席判决，其也可以拒不执行的。要遏制恶意躲避送达当事人的这种侥幸心理，只有加强对他们的处罚力度。当然，在处罚之前，应告知当事人恶意躲避送达的不利后果。拒接电话的，可以通过法院短信平台向其发送短信告知；没有联系电话的，可以在其住所地张贴告知书。

　　在最高人民法院官方微博上，有一个失信被执行人曝光台，每天都将曝光一名失信被执行自然人和一名失信被执行法人，使被执行人的信用评价与其个人名誉、生存空间直接联系，迫使他们主动履行生效法律文书确定的义务，从而缓解执行难。笔者认为，恶意躲避送达的当事人在本质上与执行程序中的失信人并无不同，因此对恶意躲避送达的当事人的惩罚可以参照这种方式，相当于将这种曝光的处罚措施前置，提前使其信用受损，进而影响其今后工作生活中的一系列问题，比如申请贷款，限制出境，限制高消费等等，提高他们的违法成本。

　　（四）长期措施之二：推行送达事务社会化，分担法院压力

　　为了保证诉讼活动正常进行， 2004年最高人民法院出台了《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》，在继续坚持人民法院直接送达的基础上，以“法院专递”的方式来进一步规范和完善现行的邮寄送达制度。法院专递的开通确实部分缓解了法院送达的工作压力，但邮寄被退回的也不在少数。根据笔者粗略统计，邮寄送达成功率只有四成左右，超过半数的邮寄送达被退回，退回的主要原因包括原告提供的地址有误，被告已不在该地居住，被告直接拒收等等。

　　送达工作的重要性不言而喻，稍有差池都会导致程序上的违法。然而如此繁多的工作，只凭法院一己之力，可以说是远远不够的。考察其他国家的法律，在德、日、法、美等国家，强调发挥非法院工作人员在送达中的作用，推进送达事务社会化，是四国民事诉讼送达制度重要的共同特征。[6]笔者认为，可以通过以下几个方面来充分发挥其他诉讼参与人在送达中的作用，减轻法院负担。

　　一是在约定管辖的案件中，由原告负责提供被告的准确送达地址。民事诉讼管辖的一般原则是“原告就被告”，即被告在哪个法院辖区，原告就应当到哪个法院起诉。这样做有利于法院送达法律文书，节约诉讼成本、缩短诉讼周期，也有利于最终的执行。但由于双方意思自治，对于双方协商一致选择与交易有实际联系的地点作为管辖地，法律也尊重双方的选择。在约定由原告住所地法院管辖的案件中，由于被告不在受诉法院管辖区域内，送达常常要额外增加诸多成本。对这类案件，建议由原告负责提供被告准确的送达地址，如果依此地址送达不能，原告应承担相应责任——法院驳回原告的起诉，原告可以到被告住所地法院另行起诉。一般来说，由于原告方具有更强势的地位，才能将管辖法院约定在自己一方，因此要求原告在交易时查清被告的详细送达地址并不为过。这也促使双方谨慎交易，维护交易安全。这样法院可以集中精力对住在本辖区内的当事人进行送达，提高送达成功率，避免因被告在外地送达不能造成的审理期限拖延。

　　二是法院可向律师颁发调查令以确定被告送达地址。对被告在受诉法院辖区而原告无法提供准确地址的，建议可以向原告律师颁布调查令，律师凭此调查令可以到公安机关或相关街道社区进行调查，以查清被告的送达地址。查清后，由律师带领法官直接送达。如果仍无法查清，可由公安机关或街道社区出具被告下落不明的证明，对被告公告送达。这样既可以减少法院送达的难度，也可以避免公告送达的滥用，规范公告送达的适用程序，提高审判效率，真正做到案结事了。

　　四、结语

　　面对持续增长的受案数量，法院诉讼文书送达的工作量逐年上涨。送达工作虽然琐碎，但却串联起了整个诉讼程序，容不得半点瑕疵。由于法律传统、社会环境、法律规定尚待完善等多方面因素互相交织，形成了当前的送达难问题。本文中笔者从短期和长期两个维度，对法院送达工作提出了几点意见和建议，希望能为缓解人民法院诉讼文书“送达难”提供一点启发。

　　[1] 刘一展，追本溯源——民事送达制度和程序保证权关系初探，湘潭大学学报（哲学社会科学版），2005年5月

　　[2] 范水旺，应当慎用公告送达，正义网http://www.jcrb.com/xueshu/zxsd/200806/t20080613_20873.html，2014年9月1日访问

　　[3] 管燕，浅析民事送达难问题，民主与法制，2009年12月

　　[4] 赵友新，民事公告送达的实践困惑与价值实现的路径选择，法律适用，2009年第5期

　　[5] 李雪莲，“送达难”的现状剖析与对策研究，山东审判，2007年6月

　　[6] 谭秋桂，德日法美四国民事诉讼送达制度比较分析，比较法研究，2011年第4期