充分发挥检察机关检察建议作用 促进司法公正

　　内容摘要：审判监督的根本目的是纠正错误，防止错案，保障人民群众的合法权益，实现司法公正。通过用好、用活检察建议，加强法检对接，建立检察建议在审判监督程序的“硬接口”，确保检察建议在审判实践中的“软着陆”，发挥检察建议的司法监督作用，对一审案件进行再审或依法纠正，能够有效提高办案效率，节约司法资源，减少当事人的讼累，较好的取得法律效果和社会效果。

　　关键词：检察建议  司法公正  审查  回复

　　司法公正是以司法人员的职能活动为载体的，是体现在司法人员的职能活动之中的，因此司法公正的主体当然是以法官为主的司法人员，审判过程和结果是否公正，主要取决于法官的职务活动，但是法官并非司法公正的唯一主体。检察官对审判活动是否公正具有监督职能，因此也应该属于司法公正的主体。按照审判监督程序提出抗诉，是人民检察院对人民法院民事、刑事、行政诉讼活动实施法律监督的法定形式，而作为抗诉监督方式的补充，向人民法院提出检察建议同样是实施法律监督的有效形式。运用检察建议的方式进行法律监督，对符合抗诉条件的裁判，损害国家利益、社会公共利益的民事调解等案件，直接向同级法院提出检察建议，督促法院进行再审或依

　　法纠正，可以提高办案效率，节约司法资源，减少当事人的讼累。因此，法院应当自觉接受监督，建立和规范对检察建议的审查回复机制，正确对待检察建议所指出的问题，以促进法律的正确实施和社会的和谐稳定。

　　一、检察建议的法律依据及类型

　　1、检察建议的法律依据

　　人民检察院对人民法院民事诉讼活动存在的问题提出建议，有利于促进人民法院公正执法，提高案件审判质量和效果。最高检、最高院于2001年先后出台《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》、《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》，对检察建议的适用作出规定。2011年3月，最高院与最高检会签了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》，明确规定地方各级人民检察院对符合抗诉条件的判决、裁定、调解，经检察委员会决定，可以向同级人民法院提出再审检察建议。对人民法院的审判活动有其他不适用再审程序的违反法律规定情形以及检察人员发现再审庭审活动违法的，人民检察院应当向人民法院提出检察建议。民诉法修改，延续了两高会签文件的做法，并将称谓统一为检察建议。根据民诉法第二百零八条的规定，“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”现在，民诉法确立了检察建议的地位，使之成为与抗诉并列的法定检察监督方式，是人民检察院对人民法院在民事诉讼活动中发生的违法行为或对具体案件处理错误，以书面形式向人民法院提出建议，由人民法院自行纠正的一种监督方式。

　　2、检察建议的类型

　　按检察监督的内容不同，检察建议可分为两类：一是对生效裁判、调解启动再审的检察建议，即再审检察建议，属审判监督范畴；二是对审监程序之外其他审判程序中的审判人员违法行为的检察建议，即一般检察建议。此外，按启动来源不同划分，检察建议还可分为依职权和依申请。

　　无论是再审检察建议还是其他检察建议，人民法院只需将结果书面回复检察院。因此，检察建议是法律监督权的行使方式，具有鲜明的公权力的性质。它是对人民法院改进工作的建议，属于法检工作层面的沟通机制，再审检察建议还是人民法院发现裁判是否错误的渠道之一。

　　二、检察建议的必要性

　　为纠正法院的错误裁判以及违法行为，检察部门运用检察建议很有必要。

　　1、体现了法律的严肃性。充分运用检察建议请法院对错误的裁判进行再审或依法纠正，对于国家建设的健康发展，对于社会的稳定，有着十分重要的意义。它既保护了公民、单位及其他当事人的合法权益，也维护了国家利益不受侵犯，有利于实现司法公正，同时也切实维护了司法权威。

　　2、体现了人民检察院的法律监督权。依据有关法律条文的规定，经过多年的司法实践，人民检察院民事行政检察部门在检察建议的运用上积累了大量经验，较好地体现了检察监督权。这不仅有理论上的依据，而且在实践中是切实可行的。

　　3、弥补民行抗诉在实体上存在的不足。最高人民检察院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》规定的抗诉范围过于宽泛，这种对抗诉范围的宽泛规定，容易造成抗诉面过大。检察机关使用抗诉权，在确保司法公正的同时，还要着眼于保护当事人合法权益，维护社会稳定，维护司法权威等，故应审慎地行使抗诉权。办案实践中，判决、裁定虽有错误，但没有损害当事人合法权益的，或虽然案件审判程序上存在错误，但判决结果基本正确的一般也不能轻易抗诉，可以通过检察建议方式，由人民法院启动再审程序或直接纠正错误，检察建议作为抗诉的辅助手段可以发挥独特的优势。

　　4、使司法资源得到合理的利用。司法实践中，单一的抗诉不能使司法资源得到合理使用。司法资源被大量的标的额小、社会意义不大的案件所占用，案件抗诉再审成本往往超过案件标的额，不仅不符合诉讼经济原则，而且使那些案件标的额大、社会影响大、关系公共利益的案件得不到及时的司法救济。一定程度上降低了民行检察监督和法院再审的社会价值。如果适用检察建议，可以克服抗诉权行使上的束缚，一部分申诉案件由作出生效判决、裁定的同级人民检察院办理，可以实现民行监督人力资源的优化配置，既简化办案程序，节省诉讼成本，缩短办案流程，能够减轻当事人负担，减轻上级人民检察院及上级人民法院的办案压力，有效节约司法资源。

　　三、检察建议的优越性

　　相对抗诉来说，检察建议具有其特有的优越性：

　　1、有利于提高办案效率。检察建议是各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有民诉法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，向同级人民法院提出，相对抗诉来讲，检察建议具有耗时短、见效快的优势。抗诉案件一般至少需要半年、甚至一年或者更长的时间才会有结果，而检察建议可以通过直接的方式，在短时间内提请法院进行再审，这样可以有效地缩短办案的时间，减少司法资源的浪费，提高办案效率。

　　2、检察建议有利于法院接受，提高再审改判率。相较抗诉来说，再审检察建议可以通过严密的法律术语对证据的采信、法律含义的解释进行阐述，用建议的方式向人民法院提出，这样更容易被法官所接受，从而提升检察建议工作实效，提高再审改判率，进一步维护司法公正。

　　3、有利于提高民行检察干警和审判监督干警的素质。检察建议的提出和回复需要办案人员必须具备较高的理论素养、过硬的业务素质和高水平的业务水准，具备科学的执法理念，养成高水平法律职业人的思维模式、分析判断和写作能力，将建议理由以及检察建议回复论述的清楚、到位、深刻、严谨，这些都有利于全面、整体地提高民行检察干警和审判监督干警的业务素质。

　　四、建立和规范检察建议案件的审查回复机制

　　由于检察建议仅是“建议”，不必然引起再审。因此，对检察建议应否立案及怎样处理，认识不一，造成了实践中的混乱。如有的法院按一般的信访案件处理，只要当事人不到法院，就不用搞任何材料，既不通知当事人，也不答复检察院，使得检察机关发出的建议“石沉大海”；有的法院则对检察建议先按申诉案件立案，经阅卷、听证后，应提起再审的，转审监庭再审，不应再审的，退检察院卷宗。对此，法院收到检察建议后，应当认真做好审查及回复工作，积极与检察机关协调沟通，才能取得良好社会效果。对检察建议案件审查程序不能当做当事人申请再审案件的程序审查，也不能只作简单审查，敷衍了事，回复检察机关的方式应当予以统一和规范。

　　（一）法院对于检察建议的管理模式

　　法院审监庭应当作为检察建议工作的统一归口管理部门，负责接收、协调、督办、回复检察机关就法院案件质量问题提出的建议或出具的相关函件。审监庭办理检察建议的工作职责包括：

　　1、一般检察建议的收文管理、监督办理和统一回函工作。

　　2、再审检察建议的办理工作。

　　3、审查检察建议涉及案件的质量问题。

　　4、定期调研检察建议办理情况，形成案件质量报告，向院领导和审判委员会报送。

　　5、需要办理的其他事项。

　　另外，各庭室应设专门的案件质量监察员，负责督促本庭室检察建议办理工作，并负责与审监庭及时进行联络。

　　（二）对检察建议的初步审查

　　1、审查是否有书面检察建议及相关材料（如原审法律文书、主要证据等）。

　　2、是否符合级别管辖的有关规定。

　　3、是否属于可提出检察建议的裁判或调解书。

　　4、是否指明原审裁判存在的问题及法律依据。

　　5、不符合受理条件的，则建议检察机关撤回或书面告知检察机关不予受理，并说明理由。

　　6、检察建议是法院、检察院工作的沟通，检察建议以书面审查为主，审查结果不必须通知案件当事人。

　　（三）法院对于再审检察建议的审查及回复

　　对于再审检察建议的审查，应从严把握，应将确有错误，接近或等同于再审改判的标准作为决定是否启动再审的标准。一方面有利维护生效裁判的既判力，另一方面也防止产生示范效应，大量案件通过此渠道回流至法院。

　　1、审监庭在收到再审检察建议书之日起两个工作日内，完成初步审查，立“监”字案号，并确定承办法官。

　　2、承办法官自立案之日起六十日内完成对案件的审查，并撰写案件审查报告。

　　3、对再审检察建议进行实质审查后，需要提起再审程序的，由承办法官逐级向庭长、主管院领导、院长汇报后，由院长决定是否报院审判委员会讨论。

　　4、审监庭根据讨论结果，在七个工作日内制作再审裁定书或回函，裁定送达相关检察机关、案件当事人。

　　5、案件不需要再审的，以书面形式回复检察机关，应说明具体理由。

　　6、法院认为检察机关发出的检察建议错误的，也可以要求检察机关撤回检察建议。

　　7、审查过程中，在坚持公平正义的基础上，可以通过各种包括与检察机关联合的方式，依据法律认真做好申诉人的思想工作，化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。

　　（四）法院对于一般检察建议的审查及回复

　　1、各庭室收到检察院直接送达的检察建议后，应立即送审监庭立号建档。

　　2、审监庭在收到检察建议书之日起两个工作日内完成初步审查，并将检察建议送案件承办庭室。

　　3、案件承办庭室在收到检察建议之日起十五日内，完成对涉检察建议相关案件或问题的评查、办理，并起草答复检察建议书中所涉问题的回函意见稿。回函意见稿经主管院领导审批后送审监庭。

　　4、审监庭在收到承办庭室的回函意见稿后，登记备份，并制作完成正式回函，经主管院领导审批后统一以法院名义回复检察机关。审监庭与案件承办庭室就回函内容有不同意见，经沟通后仍无法统一意见，应提请各自主管院领导，由主管领导交换意见，统一函复内容。如仍无法取得统一意见，在经主管院领导、院长同意后，提交审判委员会讨论决定。

　　5、检察机关针对案件质量问题发送的纠正违法通知书或其他函件的办理，参照一般检察建议的办理流程。

　　（五）进一步强化检察机关检察建议的监督作用

　　检察建议经审查认为所涉案件存在质量问题的，应报分管院长，由分管院长决定是否报院长办公会议讨论决定是否评定一般瑕疵及瑕疵、错案等级。经院长办公会议评定为一般瑕疵、瑕疵、错案的，根据发改案件评析扣分标准对承办法官予以扣分。对涉嫌违法违纪，造成严重后果的，移交监察室处理。

　　实践证明，权力失去监督就会被滥用，没有法律监督机关的专门监督，就会出现更多的司法不公现象，表现在有案不立、有罪不究、以罚代刑；违法办案，滥用强制措施，乱扣押、乱查封、乱冻结、乱没收；超期羁押，刑讯逼供，枉法裁判等，致使公民的人身权、财产权甚至政治权利难以得到保障。在目前法律赋予检察机关的权力是程序性的决定权和建议权，尽管只有启动程序的作用，而不能直接对司法活动进行实质的处置权，但检察监督这种功效是实现完全的司法公正的最可靠的保障。如通过检察建议,法院启动立案程序、引起再审程序等，检察建议权是对不符合实体公正或程序公正的行为进行制约的有效权力，作为外部机制促使司法的全面公正的真正实现。

　　综上，公正司法和严格执法，是政法工作的生命线，是党和人民对司法工作的基本要求，是全部司法工作的永恒主题。人民检察院作为国家法律监督机关的最重要任务，就是通过检察监督活动，维护社会主义法制的统一、尊严和权威，保障司法公正，保障人权，维护社会公平正义，促进经济社会和谐发展，所以我们相信，以目前的审判流程管理方式为基础，在全面加强审判管理的前提下，本着依法、公正、及时的原则，以服务社会、服务审判、监督和制约审判为主导思想，搞好检察建议工作，有效发挥其作用，最终一定会实现司法公正的终级目标。

　　（展建强，男，山东即墨人，即墨市人民法院审判监督庭副庭长）