民诉法修改后环境公益诉讼相关问题研究

　　论文提要：2012年8月31日，全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>的决定》，决定第九条明确规定：“增加一条，作为第五十五条：‘对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。’”这53字的规定对于公益诉讼而言是历史性的一步，无疑为我国公益诉讼打开一扇“广阔的大门”，使我国公益诉讼制度迈出跨越性一步，使司法在环境的治理中充分发挥作用，但同时也让人民法院面临很多亟待解决的问题。环境公益诉讼的起诉主体将个人排除在外，而“法律规定的机关和有关组织”却不明确，法院该如何审查原告的资格是否是合格的起诉主体；人民法院内部设置的环境公益诉讼的审判组织缺乏，审判组织设置比较混乱，审理模式各不相同，法院该如何构建统一合理的环境公益诉讼机制；环境诉讼中环境诉讼高额费用分担、因果关系认定、法院能否提前介入等等法律难题仍很突出，因此让环境公益诉讼落地生根我们仍任重道远。（全文共8873字）

　　环境资源属于全人类，还包括我们的子孙后代。但在环境资源开发利用的竞赛中，直接的、大利益的获取者只是少数，他们因此富了起来。而承受环境资源破坏、污染后果的却是包括我们每个人在内的全部，还有我们的子孙后代和地球生物圈内的每个有机生命体。在许多地方，我们都可看到或听到许多老百姓因环境破坏、污染而遭受贫穷、疾病困扰、折磨的例子。这，是不公平的。因此新修改的民事诉讼法规定了环境公益诉讼。

　　一、民诉法修改后环境公益诉讼的启动主体

　　（一）法律规定的机关和有关组织的理解。

　　新修订的民事诉讼法明确规定了公益诉讼条款，将公益诉讼的起诉主体限定在“法律规定的机关和有关组织”。 最高人民法院已经明确了条文中“法律规定的”不仅限定“机关”，还限定“有关组织”，即这两类主体只有经法定，才可提起公益诉讼。这两类主体一旦法定，其提起公益诉讼，不受一般起诉条件中“与本案有直接利害关系”的限制。

　　条文中“法律规定的机关”到底指什么，现在还不得而知，如果不明确下来，未来执行中司法机关可能也会猜谜。通常理解“机关”应该是指行政机关、检察机关，但也有一些不同的争论，从立法来说，诉讼的主体应该越明确越好。

　　“有关组织”一般认为是指社会团体，而且社会团体又分两种，一种是根据社团管理条例需要在民政部门登记注册的社会团体，它对会员人数等有一定限制，比如必须有50个以上的会员等等，目前社会团体在我国登记还是比较困难的。另一种是不需要登记的人民团体或者经国务院批准成立的社会团体，比如残联、妇联、工会等。但这类组织在财政上与政府是供应关系，在管理上受制于政府，有的还行使着一定的管理职能。他们有没有能力和动力去开展公益诉讼，这是一个很大的疑问。从过去和现在的情况来看，官办社会团体没有动力也没有能力肩负起通过公益诉讼来推动公共利益的责任。

　　因此，“法律规定的机关和有关组织”还有待立法来进一步的明确。目前立法对环境公益诉讼的起诉主体作了严格的限制性规定，这有其社会背景和现实等因素考量，人民法院在具体受理案件中不应作扩大解释适用，反之与立法本意相违背。

　　（二）环境公益诉讼起诉主体排除个人

　　一般情况下，个人也是完全有能力提起和推进公益诉讼的，比如此前郝劲松律师通过提起公益诉讼，推动火车上的餐车开具发票，推动地铁站台修建公厕等。还有涉及乙肝歧视的多个个体诉讼，最后也推动人事部、教育部等部门做出规定，明确要求在劳动者就业、大学生录取等环节不得查乙肝。

　　此次民诉法修改把个人排除在公益诉讼主体之外，在一定程度上是对个人的不信任。有很多声音担心个人借公益诉讼炒作自己，出现“诉讼爆炸”增加管理上的困难增加无谓的诉累，但是法院对严重滥用、误用公益诉讼的人可以给予一定的处罚，而且真正去做公益诉讼是有成本的目前并没有实证数据证明这种担忧。在印度，公益诉讼立案非常容易，就目前而言像印度这样提起公益诉讼很容易的国家，也没有出现“诉讼爆炸”的情况。这么多年来，很多推动公共利益的案件都是个人在诉，个人有着参与国家和社会管理的积极性，个人的参与可以促进社会管理发展和完善，但现在的民诉法修改后没有认可个人的努力，把个人排除在外，不能不说是一个遗憾。

　　在美国目前也没有在环境基本法中确立统一的环境公民诉讼条款。并且在二十世纪七十年代之后的环境公民诉讼司法实践中，关于原告资格的问题，不同时期最高法院的态度也不尽一致。大体可分为三个阶段，第一阶段是二十世纪七八十年代，在塞拉俱乐部诉莫顿案等几个典型案例中，原告资格相对宽松，而在九十年来，最高法院开始较为严格地限制环境公民诉讼的原告资格，这一以鲁坚诉野生生物保护者案为代表，但是，在2000年的地球之友诉雷德劳环境服务公司案中，原告资格出现了新的转机，最高法院认为原告环境团体享有提起公民诉讼的资格，这表征了原告资格趋向于宽松。[1]

　　我国的环境公益诉讼也是在探索中前进，修改后的民诉法将个人排除在环境公益诉讼的起诉主体之外虽然是遗憾，但我们也要看到这在一定程度具有合理性。作为一种新的、重要的公众参与形式，公益诉讼在国外获得蓬勃发展，并且发挥着不可替代的重要作用。但在我国，与理论界的呼吁相比，相关实践进展不大。尽管有数个尝试性的诉讼，但不成气候。总体上看，公益诉讼在我国仍然是个新事物，经验依然不足。暂不将公民个人作为公益诉讼的起诉主体，应当赢得公众的理解。在理论界可以有百家争鸣的讨论批评，作为司法部门的人民法院应当充分尊重法律严格适用法律。其实，公民不能直接提起公益诉讼，并不意味着公民个人维护公益的道路是不通的。从另外一个侧面来思考，也有助于民间公益组织的发展，促进社会力量的成长壮大。在个人不能参加公益诉讼的当下，人民法院可以加强普法宣传，引导公众合法有序参与环境保护，逐渐将通过诉讼维护环境权益的意识植入人心。

　　二、环境公益诉讼机制的选择和构建

　　（一）我国环境保护审判机构（环保审判庭/环保法庭/环保合议庭/环保巡回法庭）设立情况统计（截至2013年4月30日）[2]：

　　【*代表环保审判机构覆盖整个区域】

　　从上表可以看出，截止到2013年4月30日，全国共设有134个环境保护审判组织，其中省高院级别的有2个，分别是海南省和重庆市，中院级别的有22个，基层法院级别的有110个。在已设立的审判组织中，采用审判庭形式的有70个，采用合议庭形式的有51个，采用巡回法庭的有11个，采用派出法庭的有11个。从此表可以看出，我国目前环境公益诉讼审判组织设置比较混乱，标准不统一，同一级别的环保庭覆盖的范围也不一样。而且各个环保审判组织采用的案件受理模式也不一样，有点采用“四合一”模式，即将有关环境保护的民事、刑事、行政、和执行四大类案件统一由环境保护法庭管辖，例如，青岛市城阳区上马法庭设立的环保法庭就采用的四合一模式；有的采用“三合一”模式，及将民事、刑事、行政三大类环境保护案件统一由环境保护法庭管辖；有的采用单一案件受理模式，即民事、刑事、行政审判庭分别设立环境保护审判组织，各个环境保护审判组织分别受理所属类型的环境案件。

　　（二）环保法庭的设立与专门环境诉讼机制的构建

　　根据我国《人们法院组织法》的规定，只有中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院才能“根据需要”设立其他审判庭——环保审判庭, 《人们法院组织法》第18条第2款规定：“基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭，庭设庭长、副庭长。”法律并没有赋予基层法院“根据需要”设立其他审判庭的权力，基层人民法院设立环保审判庭于法无据。但从上表我们可以看出，截至2013年4月30日我国在基层法院设立的环保法庭占总数的82%，也就是说这些环保法庭的设立缺乏法律基础。另外，我国《民事诉讼法》的第10条、《刑事诉讼法》的第10条和《行政诉讼法》的第6条都规定了两审终审制。所以，要设立环保法庭，必须有对应的两级环保法庭的设置，既然基层法院没有设立环保法庭的权力，有相关建议是在中级人民法院和高级人民法院设立两级环保审判庭，这样就能很好解决环保审判庭法律依据的问题又能满足两审终审制。但这种设置又会与《人民法院组织法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》和《行政诉讼法》等现行法律对于级别管辖的规定相冲突。原则上基层人民法院管辖第一审案件，中级人民法院和高级人民法院管辖的第一审案件比较特殊，法律有明确规定，比如《刑事诉讼法》第二十条规定:“中级人民法院管辖下列第一审刑事案件：(一)危害国家安全、恐怖活动案件；(二)可能判处无期徒刑、死刑的案件。”在实践中，不是每个环境公益诉讼的案件都可能判处无期徒刑、死刑的案件，如果环境案件的一审设立在中院就与法律规定的级别管辖相矛盾，而且也不符合通过司法途径解决环境问题进而达到保护环境的初衷。这一内部困境需要通过修改法律来解决，因为无论现有的环境如何严峻，我们也不能突破现行法律规定来进行司法制度创新。

　　每一个专门领域都需要有特定的解决方法，环境公益诉讼也不例外。环境利益具有扩散性和社会性，程序保障需要鼓励每一个环境利益可能受到侵害的人提起诉讼，需要发挥法院的能动作用。而传统的理念和规则都与通过环境公益诉讼鼓励公民利用司法途径来推动环境保护这一制度设计愿望相违背。我国台湾有学者认为：“在环保纠纷层出不穷的今天,解决模式虽有多种,但是重要的是‘制度的建立’，环保法庭的建立有其必要性。如果当事人不愿或者无法以仲裁等方式解决其彼此之间的纠纷，而势必以向法院提起诉讼的方式来解决，则环保专业法庭有必要及早设立，以专业性的制度解决专门性的纠纷，才是真正的、有效的因应之道。”[3]因此，就现实需求来看，有必要构建专门性的审判组织来引入先进的环保理念、吸纳专业性环境法律人员解决环境纠纷，这也是审判体系多元化的现实需要。

　　因此，不应将环境公益诉讼机制纳入传统模式，应当对环境民事、刑事、行政进行综合审查，重视环境公益的衡量，扩大诉讼主体资格，实现诉权社会化。只有从这些方面进行了完整的专门环境诉讼机制设计，确立了环境公益诉讼专门的制度和规则，才能解决专门性的环境案件审判组织运行的体制基础和法律依据，环保法庭也才能发挥预期作用。否则，在没有专门的环境诉讼机制作为体制基础的前提下，环保法庭的运作只能是依然在现有问题中不能前进，并可能重新划归刑事、民事和行政审判庭的命运。

　　在具体法律技术适用上，要突出解决环境诉讼中诉讼费用的分担、环境损害的举证、鉴定、因果关系认定等等法律难题，确立专门规则和细化相关规定。

　　三、如何解决环境公益诉讼具体法律技术使用上的三大难题

　　（一）环境公益诉讼费用谁承担

　　依据《诉讼费用交纳办法》的规定我国传统诉讼刑事的诉讼费用的范围是：1、案件审理费；2、申请费；3、证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴。依据传统的诉讼费交纳办法，环境公益诉讼案件的启动还是同样需要由原告先行支付这些相关的费用，在一定程度上可能导致环境公益诉讼的原告由于种种顾虑而放弃起诉，因为环境公益诉讼的案情往往较为复杂，也具有很强的专业性，原告在提起诉讼时可能无法准确预见案件的成本，这违背了环境公益诉讼设立是为了将环境保护社会化，从而更好的保护环境这一初衷。

　　所以构建更为合理的、适合环境公益诉讼机制的诉讼费用制度十分重要。1、检察机关作为原告时的诉讼费用承担。检察机关作为起诉主体提起环境公益诉讼时，所应交纳的诉讼费用应由国家财政支出，即建立检察机关提起环境公益诉讼的专项资金，以国家财政作为后盾，为维护公益利益提供物质支持。2、其他主体作为原告时的诉讼费用承担。首先，应当设立环境公益诉讼专项基金，转嫁原告的诉讼费用。例如，我国海南省就设立了环境公益诉讼资金，海南省高级人民法院与省财政厅联合印发了《海南省省级环境公益诉讼资金管理暂行办法》对环境公益诉讼资金的适用范围、来源、预结算、使用和监管以及环境损害赔偿金的归属等都作出了规定，解决了相关当事人提起环境公益诉讼诉讼费用的预交和负担问题。这一方法我省法院亦可借鉴。环境公益诉讼资金除了财政的支持外，还可以从每件胜诉的环境公益诉讼案件中被告所交纳的罚款中提取一定比例作为环境公益诉讼资金，同时也可以接受热衷环保的社会人士进行捐款。其次，在暂不能设立环境公益诉讼资金的情况下，可以规定诉讼费用由当事人各自负担的环境公益诉讼费用交纳方式。比如，在环境公益诉讼中原告败诉的情况下，除非当事人约定诉讼费承担方式，法院一般不判决败诉方补偿胜诉方。

　　（二）举证难、鉴定难如何解决

　　要查明环境污染的公害污染源或污染物质不是通过肉眼就能判断孰是孰非，而是必须要借助高科技手段和大规模的科学调研。原告通常在经济上、技术上、信息上都处于劣势地位，要他们获取这些证据是极其困难的，若采取“谁主张、谁举证”的规则显然有失公平，因此我国《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第七十四条明确规定了原告提出的侵权事实，被告否认的，由被告负责举证。也就是说，本应由原告就环境侵权行为的全部构成要件：污染损害行为、损害事实、二者之间的因果关系承担举证责任，但为了减轻原告的举证责任，保护受害人得到及时的司法救济，法律明文规定，由被告对环境侵权行为构成要件中的因果关系这一要件事实承担举证责任。[4]这种情况下，原告处于弱势没有办法完全证明因果关系要件的时候，只要举证证明到一定的程度，就由法官推定行为与损害之间存在因果关系，然后由被告负责举证，证明自己与损害发生之间没有因果关系。[5]这在很大程度上解决了作为劣势地位的原告举证难的问题。

　　在鉴定难的问题上，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》规定了损害后果的评估报告、因果关系的鉴定结论可以作为证据。同时规定了申请鉴定的责任，即对损害后果的评估、因果关系的鉴定，由负有举证责任的当事人向人民法院申请。在鉴定机构的选择上规定了对于损害后果的评估、因果关系的鉴定，有法定评估鉴定机构的，由法定机构评估、鉴定；无法定机构的，可以由具备相应资质的司法鉴定机构评估、鉴定；司法鉴定机构无法进行评估、鉴定的，可以由依法成立的科研机构、专门技术人员评估、鉴定。这些规定彻底解决了环境资源案件中申请鉴定主体不明、鉴定机构缺位、鉴定结论的证据效力不强等一系列的问题。但现在，全国还没有一家经环保部、司法部指定的环境损害评估的司法鉴定机构，司法界、环保界和社会大众对成立一家环境损害评估鉴定机构呼声越来越大，哪怕是先由环保部、司法部联合在全国范围内指定一家，也可以在鉴定环节上大大提高此类案件的司法公信力。在目前还没有专门的环境损害评估的司法鉴定机构的情况下，昆明中院的做法值得借鉴，昆明中院在成立环保法庭后，就组织环保相关单位推荐了环境保护领域的技术专家，组建“专家咨询委员会”，形成“专家库”，在今后的环保案件，法庭可在专家库中随机抽取专家，这样组成的专家组进行环境评估鉴定公正性很强，昆明中院的做法我省也可以借鉴。

　　（三）能否受理事前预防诉讼

　　环境破坏具有不可逆性，而且环境一旦遭受破坏就难以恢复原貌，事后的补救耗资巨大甚至无法挽救，所以法律有必要在环境侵害尚未发生时就容许利用司法手段加以排除，避免环境公益遭受无法弥补的损失或危害。美国的环境公益诉讼制度规定，由于环境公益诉讼具有显著的预防性，它的提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生，只要能根据有关情况合理判断有社会环境公益被侵害的潜在可能性，即可提起诉讼，由违法者承担相应的法律责任。

　　诚然，环境污染和生态破坏具有长期性、潜伏性和不可逆性的特点，环保部门需要对发现的环境破坏行为能及时予以制止，但在现行的行政权力格局中，环保部门没有强制执行权，不能有效制止这些行为。在这种行政权力配置存在着弊端的情况下，是否该由法院承担这一职责？我国目前存在一些环保法庭提前介入的情况，但这无疑是一种不具有可持续发展的方法，这是在将法院推向行政执行的第一线。司法公正是司法领域的灵魂，司法公正的前提是司法机关的独立和中立，环保部门与公民个人、法人都是作为平等地位的当事人，法院的提前介入等同于未经审判而偏向一方的主张，这显然背离了法院是居于政府与民众之间中间人的职能准则，使中间人变成了一方的执行者，有损法院一直苦心建立的公信力。这些都归根于面对严峻的环境问题，将环保法庭的指导思想又回到了强制权主义。我国自20世纪80年代中后期以来，法院系统将当事人主义逐渐的取代职权主义，当事人主义是如今现代权利型法律体系及法制追求的模式。

　　因此，在环境案件中，虽然环境污染的破坏者与受害人存在着信息上的不对称和力量上对比上的差异，但如何矫正这种关系以追求实质上的公平和诉讼中双方力量的均衡，必须通过行政权力的重新配置和其他法律技术设计来实现，比如上文讨论的举证责任倒置、专家参与等的完善，而不是通过人民法院打破中立地位，提前干预的途径。

　　四、结语——人们法院如何应对环境公益诉讼引发的问题

　　在环境问题日益严重的形势下，新民诉法已经将环境公益诉讼纳入诉讼框架，人们法院必须统一环境审判组织的构建模式，目前我国已经在环境污染比较严重的地区进行了环保审判组织的初步试水，接下来最高人民法院应该将现行各地区环保审判组织在设置和审判实践上取得的经验和遇到的困难进行汇总研讨，大量听取来自检察、审判以及环保行政部门对环境公益诉讼的意见和建议，制定出全国统一的、科学的环境公益诉讼机制，明确各级环境审判组织的设立标准、收案范围、管辖范围和审理模式等问题，拟定环境审判组织与环保行政部门之间的关系，标准化、统一化的环境审判组织是应对民诉法修改后人民法院迫切需要解决的。

　　另外，加强环保审判人员专业化队伍的建设也是迫在眉睫，目前，在全国，环境法毕业的法官都是稀缺人才。武汉大学、中南财经政法大学设有环境法的硕士点，从全国来看，环境法的硕士点少，毕业生也很少。苏力认为“法官以及有关的司法人员，每天都直接面对大量、多变的现实，直接面对活生生的人和事，因此他（她）更容易发现立法的不当之处、空隙和盲点；由于法定的职能，他（她）又必须作出具体的决定。因而，无论我们在理论上如何论述或规定，实际上生活中的法官都必然要作出一些判断，调整有关法律，来争取他（她）认为比较好的结果（假定法官没有私心）。在法律没有规定的地方，一个理想的法官可能根据习惯的做法以及有关的政策性规定或原则以及多年的司法经验作出实践理性的决断，补充那些空白。”[6]这恰恰是对当下环境公益诉讼司法实践的客观描述。因此笔者认为，在现有条件下，尽量选择具备环境专业知识的法官组建环保审判组织，在准入上保证环境保护审判组织审判人员的尽可能专业化，然后在此基础上对环保审判人员的继续教育和专门培训，提升专业素养以适应审理专业性强的环保案件，最大程度发挥法官在环境公益诉讼中的价值。

　　最后，环境公益诉讼在各国都基本处于探索阶段，我国总体上也处于试点摸索阶段，我省青岛市城阳区人民法院与城阳区人民检察院、青岛市环保局城阳分局就环保法庭的顺利开展建立联动机制，共同制定了联动机制实施意见，联席会议每年度举行一次，确保环境案件达到无缝对接，推动环境公益诉讼。这一联动机制就是在摸索中进行的有效探索创新。青岛市城阳区上马法庭的环保法庭还建立快立、快审、快执的“三快”原则，立案、审理、执行的“绿色通道”，这些做法是否可行还有待实践的检验，但人们法院对环境公益诉讼的重视和探索的精神是应对新民事诉讼法环境公益诉讼相关难题的重要保障。在这个探索过程中难免会立法保守、配套设施不完善等问题，人民法院一定要重视调研总结和经验交流，在不断实践中学习和改善。

　　（李林娟，女，湖北人，即墨市人民法院民一庭书记员。）

　　[1]邓一峰．环境诉讼制度研究[M]．北京：中国法制出版社，2008．90-92。

　　[2]张宝：《我国环境保护专门化审判机构索引》，载http://ahlawyers.fyfz.cn/b/172083， 于2013年5月27日访问。【*代表环保审判机构覆盖整个区域】本索引仅统计从网络上可得的现行仍然运行的环保审判机构，现行状况未经核实，对于已被取消或者从网络上无法查知的，本索引未予纳入。如1989年武汉市硚口区、1999年哈尔滨市香坊区、2004河北晋州市、2006年聊城茌平县等例。

　　[3]吴嘉生：《环保纠纷解决之研究》，载《中兴法学》第44期，转引自吴勇：《环境诉讼研究》，武汉大学2006年博士学位论文，第92页。

　　[4] 王艾芝：对我国环境侵权诉讼中因果关系认定方法的思考——从现行法律规定谈起[J]，中国法学会环境资源法学研究会2006年年会与学术研讨会论文集。

　　[5] 杨立新：《侵权法论》，人民法院出版社2005年版，第179页。

　　[6]苏力．为什么研究中国基层司法制度[J]．法商研究，2000（3）：82-92。