工商行政机关对个体工商户设立登记材料

　　——王可涛诉山东省即墨市工商行政管理局

　　工商登记案[1]

　　陈文

　　【裁判要旨】

　　工商行政机关在办理个体工商户设立登记过程中，应审查申请材料是否齐全、是否符合法定形式,负形式审查职责。

　　【索引词】

　　工商登记 形式审查

　　案情

　　原告：王可涛

　　被告：即墨市工商行政管理局

　　原告王可涛于2009年12月25日委托案外人张信喜为其办理个体工商户营业执照。被告于2009年12月31日核准设立登记，其字号名称：即墨市王可涛门窗加工厂；负责人：王可涛；组成形式：个人经营；经营场所：即墨市通济办事处黄河一路178号网点；经营范围：加工门窗；执照有效期：自2009年12月31日至2013年12月28日；注册号：370282600528169。原告办理营业执照后，又委托张信喜办理了机构代码证，此后，又使用该营业执照办理了有关车辆的营运手续。2010年3月23日，原告王可涛委托张信喜代原告办理了个体工商户注销登记手续，被告于同日作出准予注销登记的决定。2011年9月5日，原告王可涛向青岛市工商行政管理局申请复议，要求确认注册号为370282600528169的工商登记无效。经复议，青岛市工商行政管理局于2011年10月28日作出青工商复决字〔2011〕03号《行政复议决定书》，认为被告在原告提交材料齐全、符合法定形式的情况下予以登记，无不当之处。决定维持被告的具体行政行为。

　　原告诉称：被告2009年核准注册了“即墨市王可涛门窗加工厂”，注册号为：370282600528169，负责人为王可涛。但在工商登记材料中，没有原告的亲笔签字，所有工商登记材料均是别人代签，原告并无委托任何人办理工商登记；同时，根据工商登记材料，即墨市王可涛门窗加工厂的经营场所为即墨市通济街道办事处黄河一路178号网点，此处并非原告所有，被告在登记时没有认真审核相关资料的真实性，该行为不合法。请求依法确认370282600528169号工商登记无效。

　　被告辩称:原告应当对其申请材料实质内容的真实性负责。依据《中华人民共和国行政许可法》第三十一条“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。”之规定，登记机关对申请材料进行形式审查，申请人应当对其申请材料实质内容的真实性负责。本案中，原告提出的签字非王可涛本人签署、授权委托书系伪造、经营场所非原告所有等问题，即使属实，也是由原告自己的原因造成的，因为原告的委托代理人张信喜在代办个体工商户登记时已经提交了申请人的身份证复印件、照片、授权委托书、房屋所有权证复印件等材料，且经工商机关核准登记的经营场所与受委托人提交的王可涛的房屋所有权证上登记的房屋坐落位置一致，被告对原告的委托代理人提交的登记材料已经在职责范围内尽可能地履行了审慎合理的审查义务，而且原告在法定时限内也未提出登记异议，所以按照形式审查的原则完全应当认为受委托人张信喜的代理行为经过了原告的同意或者认可，其提交的登记材料内容是可信可用的。因此由于原告自己的原因导致其提交的申请文件、材料实质内容不真实，其责任应当由原告自己承担，并不影响登记机关作出核准登记的决定。另外，营业执照办好后，原告王可涛又委托张信喜持字号名称为“即墨市王可涛门窗加工厂”的个体工商户营业执照，于2010年1月5日到即墨市质量技术监督局办理了组织机构代码证，证号为：L27322379。之后，又使用“即墨市王可涛门窗加工厂”字号办理了车辆登记。以上足以证明原告王可涛委托张信喜为其代办了字号名称为“即墨市王可涛门窗加工厂”的个体工商户营业执照，受委托人张信喜的代理行为经过了原告的同意或者认可。其委托代理人张信喜也承认了上述代理行为（有询问笔录为证）。被告作出的登记行为符合法律法规规章规定，且程序合法。原告提出的确认原工商登记无效的要求于法无据，因此，请求人民法院驳回原告的诉讼请求，依法维持被告作出的具体行政行为。

　　审判

　　山东省即墨市人民法院认为，国家工商行政管理总局颁布的《个体工商户登记程序规定》第十条第一款规定“登记机关收到申请人提交的登记申请后，对于申请材料齐全、符合法定形式的，应当受理。申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正。”第十三条规定“申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，登记机关应当当场予以登记。”从该两条规定看，工商机关办理个体工商户登记对材料的审查采用的形式审查。《个体工商户登记程序规定》第五条规定“申请个体工商户设立登记，应当提交下列文件：（一）申请人签署的个体工商户设立登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）经营场所证明；（四）国家法律、法规规定提交的其他文件。”第八条规定“委托代理人申请设立、变更、注销登记的，应当提交申请人的委托书和代理人的身份证明或者资格证明。”本案原告王可涛委托张信喜申请登记的“即墨市王可涛门窗加工厂”的注册登记材料包括：1.个体工商户设立申请书（含原告的身份证复印件）；2.个体工商户字号名称预先核准申请书；3.个体工商户名称预先核准通知书；4.房权证明（所有权人为王可涛）；5.委托代理人的证明；6.个体工商户设立登记审核表；7.准予设立通知书。原告提交的上述材料符合有关办理个体工商户登记的规定，被告尽到了审查义务。在证人张信喜提交的电话录音中，原告王可涛认可委托张信喜代办了涉案个体工商户营业执照。综上，被告作出的涉案具体行政行为符合法律法规的规定，程序合法。原告称被告没有核实相关资料的真实性，作出的具体行政行为违法本院不予支持。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告王可涛的诉讼请求。

　　评析

• 背景情况介绍

　　由于《个体工商户登记程序规定》、《行政许可法》等法律法规并未对个体工商户设立登记的审查方式作出明确规定，因此工商行政管理部门应采取何种标准对个体工商户登记事项进行审查争议较大。在行政审判实践中，对工商登记行政案件的司法审查标准也一直没有统一。

• 确立裁判要旨的理由

　　本案争议的焦点是被告办理个体工商户登记时对申请人提交的登记材料应采取形式审查还是实质审查？本案被告作出的涉案具体行政行为是否尽到了审查义务？即墨市人民法院认为工商机关办理个体工商户登记对材料的审查应采用形式审查。理由如下：

　　第一、对有关法条的理解

　　国家工商行政管理总局颁布的《个体工商户登记程序规定》第十条第一款规定“登记机关收到申请人提交的登记申请后，对于申请材料齐全、符合法定形式的，应当受理。申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正。”第十三条规定“申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，登记机关应当当场予以登记。”《中华人民共和国行政许可法》第三十一条“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。”从以上规定来看，工商机关办理个体工商户登记对材料的审查采用的形式审查，申请人应当对其申请材料实质内容的真实性负责。

•  对立法本意的理解。

　　1987年8月5日国务院发布了《城乡个体工商户管理暂行条例》。国家工商行政总局依据《行政许可法》、《城乡个体工商户管理暂行条例》制定了《个体工商户登记程序规定》，并于2004年8月1日起施行。该案所诉具体行政行为的主要法律依据就是该规定。2011年4月16日国务院发布了《个体工商户条例》，自2011年11月1日该条例开始施行起，《城乡个体工商户管理暂行条例》同时废止。2011年9月30日国家工商行政管理总局令第56号发布《个体工商户登记管理办法》，依据《个体工商户条例》制定了此管理办法，同时废止了《个体工商户登记程序规定》。这一系列的法律规定的制定、废止，其目的是为了保护个体工商户的合法权益，鼓励、支持和引导个体工商户健康发展，加强对个体工商户的监督、管理，发挥其在经济社会发展和扩大就业中的重要作用。在个体工商户设立登记中，如果施行严格的核准制度，对申请人所提交材料真实性进行实质性审查，尽管可以预防少数违法者的行为，却为多数守法者设立个体工商户带来了不便，不利于鼓励交易，不利于社会经济的发展，也不符合市场经济的要求，这一系列有关个体工商户法规的立法目的无法实现。

• 运用裁判要旨应当注意的问题

　　裁判要旨所指的形式审查主要适用于个体工商户的设立登记过程中，且并非绝对化。《行政许可法》第三十四条第三款规定，根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。《个体工商户登记程序规定》和《个体工商户登记管理办法》中都有同样的规定。法律并没有否认工商登记机关根据个案情况进行实质性审查的权利和责任，在必要时，工商机关对材料的实质内容进行核实。

　　[1] 一审：山东省青岛市即墨市人民法院（2012）即行初字第4号。生效裁判作出时间：2012年2月23日。