[背景]

　　现行《企业破产法》没有规定破产案件需要依托党委、政府支持的内容，从立法本意上改变了企业破产由政府、法院主导的传统作法，转向由法院主导、管理人具体实施的操作程序。但在当前背景下，离开党委、政府的支持，尤其是在战略投资人的引进、破产企业职工的稳定、重整中土地和金融政策的落实等环节，破产工作将寸步难行。

　　现行破产法及司法解释规定了清算组和中介机构担任管理人的两种模式。高青法院审理破产案件中均进行了尝试，发现两种管理人模式都存在一定的问题，制约了破产工作的顺利进行。在审理五湖陶瓷公司破产案件中，高青法院采用了中介机构担任管理人的管理方式，指定山东大地人律师事务所担任破产管理人。从该案的实践情况看，中介机构虽然具有一定的破产专业知识，但因破产工作政策性强，涉及面广，事关债务人、金融机构、职工、税收、土地、房产等各方利益和环节，在缺乏党委政府参与支持的情况下，仅靠管理人团队无法协调各方利益关系。具体表现在：一是不能有效化解职工、债权人等群体性上访事件，使合议庭用大量时间和精力处置社会稳定问题；二是不能引进投资人参与重整；三是不能协调金融企业与企业的关系；四是不能顺利办理破产资产过户问题，严重制约了破产工作的顺利推进。

　　在审理钜创公司重整一案中，高青县人民法院在借鉴中介机构担任管理人和原国有企业破产改制中采用清算组的管理模式基础上，尝试采用清算组形式的混合管理模式，即由政府部门工作人员和中介机构成员联合组成清算组担任管理人。该种管理模式虽然在化解群体性上访事件、维护社会稳定、协调金融机构与企业的关系、引进战略投资人方面均具有一定优势，但管理人成员多来自政府各部门工作人员，缺乏必要的专业知识，缺乏依法工作的意识，缺乏与其他相关工作协调的法律思维，缺乏对以后工作合法推进的预见能力，难以完成管理人的专业工作。另外，管理人成员之间存在相互推诿、权责不明的问题，严重影响了破产工作的推进力度。最为重要的是由于清算组不具有承担责任的能力，在违反法律规定造成当事人利益损害时，一般仅承担被解任的责任，不承担损害赔偿责任，使破产工作存在一定的管理风险。

　　高青县人民法院在综合分析中介机构管理人模式、清算组管理人模式的优缺点后，在破产案件中创造性地实行了破产工作联系人制度辅助中介机构担任破产管理人的综合管理模式。可以说，“破产工作联系人制度”的创建是当前破产实践的要求。

　　高青县人民法院

　　司法建议书

　　高法建〔2014〕1号

　　中共高青县委、高青县人民政府：

　　根据县委、县政府转方式、调结构、盘活企业资产的要求，我县部分企业将集中进入破产程序。破产工作矛盾多、任务重，如何依法审理，维护市场秩序和社会稳定，保证破产程序顺利推进，成为当前破产工作的难点问题。为此，提出以下建议：

　　一、由专业的中介机构担任破产管理人

　　1.破产管理人法定职责的要求。破产管理人制度是《企业破产法》顺应时代发展，保障破产工作科学推进的全新制度设计。破产程序是集各种法律关系于一体的高度复杂的司法程序，须有专业素质较高的人员才能胜任破产工作的需要。破产管理人需独立完成财产的保管、估价、债权债务的清理、处理、资产分配等法律事务，同时对法院负责并报告工作，并受债权人会议的监督。由专业的中介机构担任管理人既可以满足破产工作高度专业的要求，也可以从制度上确保破产工作过程的合法性，更公平的处理债权人和债务人之间的利益关系。

　　2.上级法院的最新要求。《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》 第十六条规定“受理企业破产案件的人民法院，一般应指定管理人名册中的社会中介机构担任管理人。”淄博市中院在2014年的破产工作要点中明确把“加强管理人培育和管理作为破产工作的的主要内容之一”，这里的对“管理人的培育和管理”就是针对中介机构的培育和管理。

　　3.清算组担任管理人存在缺陷。清算组成员多来自政府各部门工作人员，缺乏必要的专业知识，缺乏依法工作的意识，缺乏与其他相关工作协调的法律思维，缺乏对以后工作合法推进的预见能力，难以完成管理人的专业工作。从有关机关同时抽调多名工作人员或安排工作人脱离本职工作，严重影响其本职工作，不具有现实可操作性。另外，清算组不具有承担责任的能力，在违反法律规定造成当事人利益损害的，一般仅承担被解任的责任，不承担损害赔偿责任，而中介机构作为破产管理人违反法律规定造成当事人利益损害时，可以自己的财产承担赔偿责任。

　　二、推行破产工作联系人制度

　　1.必要性。破产工作涉及到辖区经济秩序和社会稳定，没有辖区党委、政府的参与和支持，中介机构开展工作的效率、效果会受到影响。因此，有必要让政府相关部门分别确定一名联系人参与破产工作，弥补中介机构作为管理人的不足。

　　2.破产工作联系人组成人员。可由企业所在地的基层政府、国土局、房管局、劳动局、公安局、工商局、国税局、地税局、审计局、监察局、商务局、银监局、财政局等部门各指派本单位一名业务骨干作为破产工作联系人。

　　3.破产工作联系人工作模式。由企业所在地的基层政府（或有关机关）主要领导作为项目联系人，负责组织、联系企业、管理人、有关机关的破产工作联系人和联系法院，并有基层政府机关（或有关机关）的法律顾问协助项目联系人向管理人提供必要的人、财、物、法律等方面的支持、服务。有项目联系单位与公安、人社等部门组成维稳组，其他部门根据职能参与其它小组。在案件审理过程中，根据工作需要可不定期召开破产工作联系人会议，涉及到相关机关具体工作时，可由管理人直接联系有关机关的破产工作联系人，由其负责协助管理人完成本部门的相关工作。县政府可确定一名县级领导作为项目分管领导，领导、协调该项目的各项工作，保证破产工作顺利推进。

　　由县政府行文确定项目分管领导、项目联系人及破产工作联系人并通知相关单位。

　　2014年1月22日

　　附件：破产工作流程表

　　破产工作流程表

　　

　　

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　　[效果]

　　1.反馈情况。2014年以来，高青县人民法院审理的曼顿公司、恒丰公司、邦德公司、塑工置业公司破产重整案件中，均推行了破产工作联系人制度。从该制度的运行效果看，不但调动了中介机构的积极性，充分发挥了管理人的职业优势，又能充分发挥政府职能部门的协助作用，在战略投资人引进、维稳和金融政策支持等方面发挥了不可替代的作用，为破产工作有序推进创造了良好的外部环境。

　　2.领导批示。2014年10月14日，高青县人民政府办公室专门下发文件（高政办字[2014]27号）实行破产工作联系人制度，由政府相关部门的多名成员作为联系人参与破产工作，协助法院和管理人工作。