济南市中级人民法院院长张爱云：攻坚克难 迎势而上 扎实推进新形势下人民法院诉调对接工作

　　攻坚克难  迎势而上

　　扎实推进新形势下人民法院诉调对接工作

　　诉调对接是当事人通过行政调解、人民调解、行业调解等非诉解纷方式达成调解协议，经由法院司法确认后，具备强制执行力的一种纠纷解决制度，是多元化解矛盾纠纷机制的重要组成部分。近年来，中央将“建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷处置机制”纳入统一的司法改革部署，最高法院先后出台多项规范性文件安排部署该项工作，各地人民法院相继开展了诉调对接工作的探索实践。作为一个命题的提出，特别是在司法改革全面推开的新形势下，如何正确理解诉调对接工作的意义，如何充分发挥诉调对接机制的价值作用，工作开展过程中应当注意哪些问题，这些理论和实践问题值得我们深入探讨研究。

　　一、新形势下推进诉调对接工作的意义

　　（一）推进诉调对接工作，是贯彻党的决策部署的必然要求。党的十八届四中全会提出，要健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、互相协调的多元化纠纷解决机制。《人民调解法》明确了人民调解工作的性质和人民调解协议的司法确认制度，修改后的《民事诉讼法》进一步对司法确认程序作出法律规定；2016年山东省人大常委会审议通过了《山东省多元化解纠纷促进条例》，这是我国第一部关于完善纠纷多元化解机制、促进多元化解纠纷工作的省级地方性法规，标志着山东省矛盾纠纷多元化解机制建设从制度层面上升到法律层面。最高法院、省法院多次召开相关会议，出台了一系列规范性文件，为做好诉调对接工作指明了方向，明确了具体任务。由此，人民法院参与多元化矛盾纠纷解决机制建设，深入推进诉调对接工作，已经不是一时一地创新经验的探索，而是贯彻落实党中央决策部署和执行法律规定的必然要求。

　　（二）推进诉调对接工作，是加强社会治理法治化的现实需要。习近平总书记指出，社会治理是国家治理的重要组成部分，只有坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，才能提高社会治理法治化水平。当前，我国全面深化改革进入攻坚期、深水区，各类矛盾纠纷易发、多发、高发，呈现复杂性、多样化的趋势。解决这些矛盾纠纷，仅靠某一个部门或某一种方式来处理，难以适应现实需求。特别是一些新类型、复合型、群体型、疑难型的纠纷，如土地承包纠纷、征地拆迁纠纷，单靠法院的调解往往难以奏效。而充分利用各类解纷组织、解纷方式的独特价值，借助社会力量进行调节，能够较好地协调各方面利益关系，更有利于把更多的矛盾纠纷化解在基层、解决在萌芽状态。从实践来看，近年来人民调解、行政调解、行业调解等解纷方式的适用范围不断扩大，社会组织自治功能逐渐成熟，充分发挥非诉调解组织在化解矛盾方面的积极作用，是推进社会治理法治化的现实需求，也是法治社会成熟的重要标志。

　　（三）推进诉调对接工作，是满足人民群众多元诉求的必由之路。我国素有“和为贵”的传统文化，人民群众基于道德规范、风俗人情、传统习惯的不同考虑，往往希望省钱、省时、公正而又不伤情面地解决纠纷，因而在选择解决纠纷方式时就有了多元化需求。所谓“多元”是相对于单一性而言的，包含了价值认同的多元化和行为手段的多元化,目的在于为人们“解决问题”提供多样选择,为当事人提供选择引导。司法裁判显然不是解决纠纷的唯一途径,只能是社会正义的最后一道防线。同时,司法裁判受自身局限性与司法资源有限性的影响, 并不能包揽包办一切纠纷解决,有的矛盾纠纷通过诉前调解等方式解决效果会更好。推动建立矛盾纠纷多元化解机制，大力开展诉前调解工作，为人民群众提供灵活便捷、费用低廉、便民利民的解纷方式，能够赋予人民群众更加广泛的选择权，更有利于满足人民群众的多元需求，维护当事人的合法权益。

　　（四）推进诉调对接工作，是缓解人民法院审判压力的有效途径。近年来，特别是立案登记制实施以来，大量矛盾纷争涌至人民法院。以济南法院为例，近五年共受理各类案件453800件，同比上升41.75%，2017年上半年受理案件62792件，同比上升2.23%。在某种程度上，审判执行工作面临的严峻形势前所未有，面临的压力和困难也前所未有。对审判执行工作而言，大力加强诉调对接工作是一项基础工程。通过诉调对接、多元化解的方式，把各类非诉解纷组织和渠道调动起来，发挥对矛盾纠纷的分层过滤、化解作用，将一部分矛盾纠纷在诉前分流，能够使法官把有限的时间精力集中到处理疑难复杂案件上，使人民法院回归到解决社会矛盾“最后一道防线”的职能定位上，可以有效缓解急剧增长的审判压力，进而提高审判质量，减少上诉信访。

　　二、推进诉调对接工作的基本思路

　　近年来，特别是今年以来，济南法院按照中央、省市委决策部署和上级法院要求，积极推进诉调对接工作，在总结实践经验、分析改进问题的基础上，进一步明确工作思路，细化措施，重点从完善功能，规范流程，加强管理等方面下功夫，力求高效、稳妥地推进诉调对接工作向纵深发展。

　　（一）健全诉调对接机制。要搭建好诉调对接平台，采用“请进来”、“走出去”的方式，在法院内部的诉调服务中心设立诉调对接工作室，邀请符合条件的组织或人员进驻开展工作，同时，主动延伸司法服务的深度和空间，在乡镇（街道）设立法官工作室，在辖区内各村（居）设立联络室，派驻法官、法官助理开展法律咨询、法治宣传、排查化解矛盾等工作。要充实调解力量，委托、委派或邀请人民调解员、人民陪审员、人大代表、政协委员、专家学者、退休法官等担任诉前调解员开展工作，并建立调解组织和调解员名册。要建立形式多样、运行规范的诉调对接工作机制，加强与公安、司法行政、工商、卫生、交通、市场监管等行政机关的对接，支持行政机关加强行政调解工作；加强与行业性、专业性纠纷解决组织的对接，安排相关业务庭室或专人负责对口联络工作，促进调解劳动保障、医疗卫生、交通事故、物业管理、保险纠纷、商事纠纷、知识产权等领域的矛盾纠纷；加强与仲裁机构、公证机构、律师协会的对接，充分发挥其作为中立第三方的功能，不断延伸诉调对接机制的作用。此外，鼓励优秀调解员、志愿者等成立以个人或团队名义的品牌调解工作室，为基层提供法律咨询、纠纷调解等服务，着力打造一批调解工作能力强、人民群众认可、社会知名度高的人民调解服务品牌。

　　（二）规范诉调对接程序。要使诉前调解真正发挥作用，在目前的情形下，就必须加强诉前调解的流程管理，完善各个步骤程序，严格按照最高法院《最高人民法院关于民商事案件繁简分流和调解速裁操作规程（试行）》相关规定，“分层递进”化解矛盾纠纷，做到关键步骤规范、到位。总体而言可以分三步:首先，凡当事人到诉讼服务大厅申请立案，导诉员要将当事人一律先引导至指导分流室。辅导法官按照“四心工作法”的要求，认真做好诉讼风险评估，引导当事人算好亲情、信誉、时间、经济、风险“五笔账”，帮助当事人理性选择解纷方式化解矛盾。其二，当事人同意调解的，分流到人民调解室或其他调解组织，按规定立“诉调”字案号，安排诉前调解员进行诉前调解；当事人不同意调解，案情简单、事实清楚的案件，分流至法官工作室速裁快审；当事人不同意调解，案情复杂的，及时导入诉讼程序转业务庭审理。其三，诉前调解员调解的案件，制作调解笔录，经调解达成协议的，制作调解协议书；当事人申请司法确认的，法官按照《民事诉讼法》及其司法解释有关规定，及时出具司法确认裁定书。特别需要注意的是，审判法官应当对案件进行实质审查，倾听诉求，审查甄别，坚决避免虚假诉讼案件。

　　（三）加强组织保障。要加强对诉调对接工作的组织领导，将该项工作纳入重要议事日程，主要负责同志要亲自抓，指导工作进度，在机构、人员、经费等方面给予政策倾斜和充足保障。要加大对下监督指导力度，诉调对接的主要任务在基层法院，中院各相关部门应坚持重心下移，指导对口联系点加强诉调对接工作。要建立完善档案管理和业绩考评制度，对接待、指导、分流、调解、速裁、确认等工作进行登记，并及时录入诉调对接系统，定期统计、分析、通报、考核，对发现的问题及时整改，推动工作形成良性循环。要以“智慧法院”建设为契机，充分利用信息技术，建立集网上立案、网上查询、在线调解等功能于一体的网络解纷平台，实现纠纷解决的便捷高效。要强化宣传引导，充分发挥“两微一端”、电视合办栏目、报刊广播等媒体的作用，广泛开展案例发布、以案释法等司法宣传活动，让社会各界了解、认同诉前调解工作，鼓励和引导当事人优先选择成本较低、对抗性较弱、利于修复关系的非诉讼方式解决纠纷，在全社会营造理解、信任、支持多元化解矛盾纠纷的良好氛围。

　　三、深入推进诉调对接工作应注意的几个问题

　　人民法院在推进诉调对接工作过程中，必须立足法院职能本身，正确把握和妥善处理几类关系，理顺其中的辩证关系，防止以偏概全或者顾此失彼。

　　（一）处理好党委领导和法院引领的关系。多元化解矛盾纠纷机制，涉及到司法、行政、社会等方方面面，是一项社会系统工程。人民法院作为国家审判机关，在党的领导下依法行使审判权，与其他国家权力机关之间是制约、配合和监督的关系。推进诉调对接工作，多元化解矛盾纠纷，绝非单方面力量所能济其功，更不是法院一家所能承担的。因此，要确保这项工作的顺利开展，首先要依靠党委坚强领导来统筹全局，积极争取政府支持，鼓励社会各界参与，才能有效构建多元化纠纷解决系统中的各项制度，并调动资源，协调联动，配置人员，提供保障，稳步推进。在此基础上，人民法院作为解决社会矛盾纠纷的重要力量，要按照中央、最高法院文件精神和《条例》的规定，充分发挥好引领、推动和保障的三项职能。也就是说，人民法院要充分发挥司法引领作用，通过公平公正审理案件，确立纠纷解决的规则形成社会导向作用；要充分发挥司法推动作用，促进不同纠纷解决方式的衔接互补和各类解纷资源的整合统一；要充分发挥司法保障作用，为非诉讼纠纷解决方式提供有力的后盾支持，确保机制良性发展。

　　（二）处理好调解分流和畅通立案的关系。在推进诉调对接工作过程中，有的群众可能存在一种误解，即到法院提起诉讼，法院却将纠纷分流到其他调解组织先行调解，有立案不畅之嫌。对此，人民法院尤其要加强诉讼引导，充分做好释明工作，让人民群众了解非诉解纷方式化解矛盾纠纷的特点和优势。具体到实践操作中，人民法院一方面要坚持自愿、合法的原则，充分尊重当事人的选择权，不能强制分流，当事人同意调解的，引导其通过调解方式解决矛盾纠纷；要坚持平等、便民的原则，从当事人实际需求出发，为当事人提供多元化解决途径，充分保障其在调解过程中的合法权益。另一方面，人民法院要全面落实立案登记制改革要求，畅通诉前调解和立案审理的衔接环节，当事人不同意调解、不适宜调解或经委托、委派调解达不成调解协议的，要立即转入立案程序，真正为人民群众敞开诉讼大门，充分保障各方当事人的诉讼权利。

　　（三）处理好诉前调解和司法裁判的关系。调解方式解决矛盾纠纷，具有灵活、经济、对抗性小等优点。有些矛盾纠纷，如家事纠纷、相邻关系、小额债务、消费者权益保护、交通事故、医疗纠纷、物业管理等类型的矛盾纠纷，从解纷的成本、社会影响等因素来看，较为适合采取诉前调解方式解决矛盾纠纷，这时应当优先考虑运用调解方式解决。而有些矛盾纠纷通过调解方式解决并非最优选择，如一些商事案件，对效率要求比较高，一味调解有可能损害涉诉主体的经济利益，就应当及时通过诉讼方式解决。经诉前调解达成的调解协议，双方当事人可以在规定时间内向有管辖权的人民法院、人民法庭申请司法确认。司法确认裁定书送达双方当事人后发生法律效力，如果一方当事人拒绝履行的，另一方当事人则可以依法申请强制执行，其法律效力等同于判决书。并且司法确认案件办理周期短、不收取案件受理费，可以有效减轻当事人的诉累。

　　（四）处理好资源倾斜和审判力量不足的关系。做好诉调对接工作，离不开制度、装备、经费，特别是人力资源等方面的保障。在法官长期超负荷工作的情况下，再抽出一定的人力物力做诉前调解工作，有些同志可能会不理解。其实应当看到，审判压力不断增大，除了经济社会迅速发展、人民群众的司法需求越来越高等因素之外，还有一个层面的原因不容忽视。一些非常简单的纠纷进入诉讼渠道，既造成了诉讼压力增大和诉讼资源紧张，又造成了群众诉累和社会资源浪费。从长远来看，派驻人员到诉调对接工作室开展调解、指导等工作，对各类非诉调解人员和调解组织进行培训指导，对群众进行法治宣传教育，这些不仅有利于化解矛盾纠纷，而且有利于促进形成良好的社会氛围。假设社会矛盾的总量不变，诉前解决纠纷数量的增加，就相当于减少了法院诉讼案件数量，从而缓解了司法压力。此外，法院选派到诉调对接工作岗位的以未入额资深法官为主，这些人员具有一定的调解经验和较强的群众工作能力，到诉前调解岗位工作能够充分发挥他们的优势，是优化审判资源配置的充分体现，也与司法体制改革的要求相契合。

    转载自《济南通讯》2017年第7期