优化民事执行职权配置与分权模式

　　执行工作是法院工作的难点和重点，是人民法院和社会各界关注的焦点和热点。“执行难”始终是困扰法院全局工作的突出问题。公正的裁判如果不能得到及时、有效的执行，会直接导致司法公信力的削弱，社会秩序就会受到挑战，构建和谐社会将无从谈起。要解决执行难的问题，必须积极推进司法体制的改革，按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置，职权划分和管理体制，树立司法权威，保障全社会实现公平和公正的价值目标。

　　执行分权理论的核心是执行权的属性问题，执行权的一切属性必然要通过一定的方式即执行行为体现出来，执行行为是执行权的具体表现形式，执行权是司法权，还是行政权？最高人民法院执行办认为：“判断某一个国家职权行为在国家分权属性中的性质，并不能以某国某阶段的制度为基础，也不能以行使权利的主体性质为前提。判断某一个权力的性质应该依某一权力形成的工作性质为基本依据。”通过近几年的探索，理论和实务界对执行权的属性认识趋于一致，即执行权兼具有司法权即裁决权和行政权即实施权的双重属性。在执行工作中，司法权和行政权的有机结合，构成了复合的、相对独立的、完整的强制执行权。

　　执行，在民事程序中是指人民法院负责执行工作的人员，根据申请人提交或审判员移送的发生法律效力的判决书、裁定书、调解书以及其他具有民事执行效力的法律文书，按照法定程序使其得以实施的活动；是人民法院根据民事诉讼法的规定，运用国家强制力，强制义务人履行生效的法律文书确定义务的行为。

　　执行权是一种国家垄断的公权力。本质上人民法院依法运用国家公权力干预已经法律自认的特定的私法上权利义务关系，其目的在于维护司法的权威，规制人们的行为，使社会生活按法律设定的轨道运行。根据我国民事诉讼法的有关规定，基层法院与中级人民法院根据需要可设立执行机构，执行工作由执行人员执行。执行员代表法院行使国家权力，对已经审判程序确认的特定的私法的权利义务关系进行干预。

　　执行权的属性，是指执行权究竟属什么性质的国家权力，目前在理论上有司法权说、行政权说和折衷说。司法权说认为，民事执行权是国家司法职能的一部分，执行行为是一种司法行为，执行权属于司法权。行政权说认为，强制执行是确定性、主动性、命令性，执行活动是一种行政活动，执行行为是一种行动行为，强制执行权是国家行政权的一部分。折衷说认为，民事执行行为包括单纯的执行行为和执行救济行为。单纯的执行行为，是执行主体基于国家公权力强制债务人履行债务的行为，遵循的是职权进行主义和当事人不平等主义，在性质上属于行政行为；执行救济行为，是执行主体为处理执行过程中出现的争议而实施的行为，具有司法的消极性和被动性，属于司法行为。因此，行使单纯执行行为的权力属于行政权，行使执行救济的权力则属于司法权。

　　执行权兼具司法权与行政权双重属性，依据在于：第一、从方法论上看，折衷论者同时顾及到执行权和执行行为的不同方面，而不是以偏概全，在方法上是正确的。第二、在执行程序中，执行行为分为单纯的执行行为和执行救济行为是客观存在的，前者体现了行政行为的主动性、单方面性和非终局性，后者则体现了司法行为的被动性、中立性和终局性。从执行权的双重属性，可以合乎逻辑的推论出执行权具有行政权和司法权的双重属性，而且这两种属性又是有机结合的。“在执行工作中，司法权和行政权的有机结合构成了复合的、相对独立的、完整的强制执行权。”

　　传统民事执行权配置的主要缺陷

　　1、权力过度集中。传统的执行权运行模式的客观是：执行员集执行实施权和执行裁决权于一体。执行权过度集中带来的直接不良后果是：（1）执行决策失误。人对客观事物的认知是有限的，执行权由执行员一人垄断行使，当其对执行程序中的一些疑难、重大事项作决定时，可能因业务素质、社会经验以及知识面等客观局限性，不可避免地会出现一些失误，给当事人造成不应有的损失。（2）怠于行使执行权。权力的过度集中，缺乏外部权力监督，容易使执行员产生惰性，怠于行使执行权，致使执行工作不能迅速、及时、持续地进行。（3）滥用执行权。权力的过度集中，一定程度上会使执行人员产生主观臆断，意气用事，行使执行权超越必要的、合理的限度，如违法执行案外人的财产，滥用强制措施，等等。

　　2.缺乏监督制约机制。执行人员的执行行为仅靠执行纪律来约束。执行实施权、执行裁决权合并行使，使制约机制仅停留在自我监督的层面。缺乏法律意义上的监督制约机制，必然导致权力的滥用，使执行权在行使过程中不可避免地发生异化，容易产生剥夺当事人在执行程序中的知情权，执行案件“人为控制”、“暗箱操作”、不当执行、违法执行等问题，甚至出现“关系案”、“人情案”、“金钱案”等现象。

　　3.执行机构的设置不能满足监督制约及执行救济的需要。执行权的配置必然要涉及执行机构的设置问题，因为分权后必须由不同的机构来行使权力，而传统的执行机构在设置上存在没有专门的机构行使执行救济行为及监督行为的问题。执行中出现失误并不可怕，即使在依法执行的情况下，也不可避免的发生一方当事人对执行措施、执行方法等提出异议的情况。在此情况下，如何在实体上和程序上保障执行中的当事人依照一定程序提出异议，应成为执行立法

　　执行“分权”的必要性与可行性

　　首先，强制执行权作为公权力，对其运行必须加以控制与监督，否则会造成权力的滥用，成为不受监督的特权，“控制与监督”的最佳途径莫过于“分权”。

　　我国的民事强制执行中的分权现状

　　针对执行权的分权，各地法院都有进行了有益的探索。综合分析可见有“二分法”、“三分法”等不同的做法。“二分法”观点认为，执行权具有行政权和司法权双重性，执行行为有单纯执行行为和执行救济行为之分，因此，执行权应划分为执行裁判权和执行实施权两部分，并交由不同部门行使，按照此理论，执行机构内部至少应包括分别行使执行裁判权和执行实施权的两个部门。“三分法”观点认为执行权包括三步：第一步是发布采取执行措施的命令，称为执行命令权；第二步是实施已发布的命令，称为执行实施权；第三步是对执行中发生的争议进行处理，称为执行裁判权，按这种观点，则执行内部至少应包括行使执行实施权、执行裁判权的两个部门。

　　如何分权更为可取，还要对上述权利进行进一步分析。

　　对执行进行改革，把执行案件中出现的中止或终结裁定、案外人或其他当事人异议、变更或追加被执行人的审查等一系列需要进行裁决的事宜划归专门设立的裁决组负责处理，裁决组裁决后交由执行实施组予以执行，这就是执行中裁判权、实施权的分立。二者分立，能够避免执行权集中由执行员个人行使存在的先入为主、主观臆断等弊端，维护司法的公正与权威，增强阳光透明度，从而提高执行公信度。民事执行权是在民事执行程序中运用国家强制力实现民事债权的国家强制权。执行权既非司法权也非行政权，而是在立法权之下，与之相并列的第三权。在执行权内部分为执行裁判权（审查权）和执行实施权。

　　所谓执行实施权是指执行人员依照发出的命令具体实施强制执行措施的权能。执行命令权与执行实施权实为发出命令与执行命令的过程，这是一个完整的行为，后一个行为是前一个行为的继续与落实。命令权与实施权均属行政性的权利，再行划分易导致机构重叠，同时在此阶段它强调的是效率和快捷，再行划分也不利于提高办案效率。

　　裁判权、实施权分立的理论前提。

　　目前，我国民事诉讼法所指的执行是指人民法院依据民事诉讼法规定的执行程序，运用国家强制力，根据一方当事人的申请或依职权强制逾期履行生效法律文书确定义务的一方当事人履行义务，实现对方当事人权利的一种诉讼活动，根据目前我国民事执行理论，生效法律文书所涉及的主体范围仅限于本案当事人之间，一般不会涉及第三人，但为解决执行难问题，我国在立法上做出了另外一些规定，如对被执行人到期债权的执行程序，以及追加被执行人等规定，以及最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》规定中的被执行主体的变更和追加、对执行中案外人异议的审查、执行担保等，这些规定，往往都涉及对第三人的执行，对于第三人及其他追加的被执行人提出的异议的审查，作为执行主体的人民法院在执行程序中行使的是裁判权，民事诉讼法规定的对案外人异议的审查，本身就含有审查、处理两层含义，赋予异议审查权一定的裁判权职能，这是我国民事诉讼法立法确定的，有着充分的法律依据，其次，如果案外人一旦提出异议，就中止执行，并等待审判结果，则强制执行程序就无从进行，并将进一步加剧“执行难”。执行员审查案外人异议时，行使一定的裁判权，对于防治执行实践中被执行人与异议人恶意串通，通过异议阻挠执行，侵害申请执行人合法权益的现象，也具有重要的现实意义。第三，执行员审查案外人异议时，行使一定的裁判权职能，不但不会影响执行工作的效率，而且还会使执行周期大大缩短，在一定程度上缓解“执行难”。为了保证司法的“公正与效率”，避免执行权力相对集中，既然裁判权的分立有了理论基础，有必要将裁判权分立出来。

　　执行权的配置

　　在调解型诉讼模式下，审理和执行在程序上没有清晰的界限，二者贯穿于纠纷解决过程的始终，法院行使审判权的同时也行使强制执行权。《人民法院五年改革纲要》提出在全国建立统一领导、监督、配合得力、运转高效的执行工作机制的构想。对此，笔者认为：1、改革要符合分权理论的要求，要建立执行裁判人员和执行实施人员各司其职、互相配合、互相制约的运行机制；2、民事执行的外在价值与内在价值应相互制衡，在不同时期，针对不同情况可略有侧重；3、保持改革的渐进性、稳定性、前瞻性，立足现实、平稳过渡。4、法院应针对执行的特点优化资源配置，并与其他社会资源建立良性互动。

　　执行权的运作

　　从民间救济与公力救济相互配合的角度审视执行权的运作，民间救济可以形成某一方面的专业优势、时间优势和快速采取措施的能力。私人调查机构等组织可以通过调查债务人是否存在主观恶意，调查债务人隐匿的财产，提供执行对象的线索等为制裁恶意债务人提供证据，帮助执行机构全面掌握信息，增强执行行为的威慑力。执行机构借助第三组织可以扭转被动局面，形成新的博弈格局。伏祥

　　执行权运行中存在的问题。

　　裁判权、实施权相分离以前，法院的执行工作，一直沿习老的执行方法，就是案件到人，承办人负责制，案件的全部执行过程，从执行措施的决定到实施，从对被执行人财产的查封，扣押到其债权的执行，从被执行人的变更、追加和第三人的追加到案外人的异议的审查处理等都是由负责执行的执行员一个人操作。即办案中集执行裁决权与执行实施权于一身，即当“裁判员”又当“运动员”，一旦执行人员对执行异议作出定论，当事人或利害关系人只能申诉，且没有法定程序进行审查和处理，因此对可能造成的不当执行，无法从实体上和程序上对相关人身权进行保护。该裁判权在执行中有一人行使，有很多弊端，其一，执行员的工作精力受限，影响裁判的效率。其二，执行人员行使裁判权易导致先入为主，裁判随意的现象发生，不利于监督机制的运行。其三，由于不同的权力对行使者有不同的要求，执行中的两权由同一部分人行使，就造成对行使者资格的要求不一，从而产生确定适合人员的困难，其四，执行员的个人业务能力受限，影响着裁判的公正，因而在执行机构中设置专门机构行使裁判权既能保证执行的公正与效率，又能从根本上避免执行员职责不清，失去监督的弊端。

　　执行裁判权和执行实施权的职责

　　两权划分中，属于执行裁判权范围的内容包括1、审查仲裁裁决，公证债权文书等是否不予执行。对仲裁裁决书，公证债权文书符合《民事诉讼法》及其解释规定的可裁定不予执行。2、审查处理案外人异议，执行员对案外人提出的异议，经审查后认为异议不成立的，裁定驳回异议。经审查后认为异议成立的，中止执行。3、变更和追加被执行主体。根据申请执行人的申请，对需变更或追加主体的，由执行实施人员将有关材料交执行裁决法官审查合议，需要变更和追加的，由裁判人员作出裁定。否则，不能变更追加被执行主体。4、对罚款，拘留决定的复议。对妨害民事诉讼，妨害执行的行为，依法作出罚款，拘留决定，当事人申请复议的，应在收到复议申请后五日内作出决定，符合法律规定的，予以维持，不符合法律规定的，予以撤销或变更。5、中止和终结执行裁判。执行实施人员认为案件需中止的，应将中止的理由及原因以书面材料交给裁判人员，符合中止条件的裁判人员经审查后可裁定中止执行，否则不能中止执行，可决定继续执行。对符合《民事诉讼法》规定的，裁定终结执行，不符合法律规定的，继续执行。另裁判权的行使，应由三名以上执行员对裁判事项进行合议，原主办案件的执行员不得参加合议庭。属于执行实施权范围的主要内容包括（1）送达执行法律文书。向被执行人宣讲法律、讲明法律利害关系、法律后果及指定履行义务期限。（2）调查被执行人财产。根据申请人提供的执行线索及掌握的其它线索展开调查，并责令被执行人申报财产。（3）实施强制执行措施。对被执行人不履行义务的，依法实施查封、扣押、冻结、提取、扣留、划拨、拍卖等执行措施，对可能隐匿财产及有关证据材料的，依法实施搜查。对符合拘传条件的进行拘传，对有能力拒不履行义务的及妨害执行的，经院长批准，实施拘留。（4）对被执行人的到期债权，按法律规定向第三人发出履行义务通知，第三人在十五日内既不提异议又不履行的，强制执行第三人。（5）制作公告。

　　执行裁判权与执行实施权的分立，并非“两权分离”，它们之间是分工负责，互相配合，互相制约的执行监督新机制，如果在实践中不注意它们之间的联系，而将其独立起来，也会出现某些环节的失误造成案件无法执行的现象，送达法律文书时，实施组可以根据具体案情，对被执行人可能转移毁损财产的，可以对其财产予以清点，下达查封裁定书责令被执行人负责保管，避免因这一环节的脱节致使案件难以执行或无法执行。另外，实施组在具体实施执行措施的同时，要注意执行材料的完备及保全，并积极与执行裁判组联系，使执行裁判组作出的裁判文书既尊重事实，又符合法律规定，执行裁判组可以实行开庭执行，听证等制度，必要时可以邀请实施组参加听证，使整个案件的执行过程能体现裁决权与实施权的有机统一。

　　总之，执行权力的分权运行，是执行工作发展的一个方向，要有改革创新，才能完善各项制度和内容，才能有效缓解执行难，推动执行工作的健康、有序的发展。