行政机关在职权范围内对行政协议条款进行的解释，法院经审查可作为审查行政协议的依据
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·行政机关在职权范围内对行政协议条款进行的解释，法院经审查可作为审查行政协议的依据2014.08.15
正文
案例要旨
行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。
指导案例76号：萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案
（最高人民法院审判委员会讨论通过2016年12月28日发布）
关键词：行政/行政协议/合同解释/司法审查/法律效力
相关法条
《中华人民共和国行政诉讼法》第12条
基本案情
2004年1月13日，萍乡市土地收购储备中心受萍乡市肉类联合加工厂委托，经被告萍乡市国土资源局（以下简称市国土局）批准，在萍乡日报上刊登了国有土地使用权公开挂牌出让公告，定于2004年1月30日至2004年2月12日在土地交易大厅公开挂牌出让TG-0403号国有土地使用权，地块位于萍乡市安源区后埠街万公塘，土地出让面积为23173.3平方米，开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率2.6，土地使用年限为50年。萍乡市亚鹏房地产开发有限公司(以下简称亚鹏公司)于2006年2月12日以投标竞拍方式并以人民币768万元取得了TG-0403号国有土地使用权，并于2006年2月21日与被告市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》。合同约定出让宗地的用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状。土地使用权出让金为每平方米331.42元，总额计人民币768万元。2006年3月2日，市国土局向亚鹏公司颁发了萍国用（2006）第43750号和萍国用（2006）第43751号两本国有土地使用证，其中萍国用（2006）第43750号土地证地类（用途）为工业，使用权类为出让，使用权面积为8359平方米，萍国字（2006）第43751号土地证地类为商住综合用地。对此，亚鹏公司认为约定的“冷藏车间维持现状”是维持冷藏库的使用功能,并非维持地类性质,要求将其中一证地类由“工业”更正为“商住综合”;但市国土局认为维持现状是指冷藏车间保留工业用地性质出让,且该公司也是按照冷藏车间为工业出让地缴纳的土地使用权出让金,故不同意更正土地用途。2012年7月30日，萍乡市规划局向萍乡市土地收购储备中心作出《关于要求解释〈关于萍乡市肉类联合加工厂地块的函〉》中有关问题的复函，主要内容是：我局在2003年10月8日出具规划条件中已明确了该地块用地性质为商住综合用地（冷藏车间约7300平方米，下同）但冷藏车间维持现状。根据该地块控规，其用地性质为居住（兼容商业），但由于地块内的食品冷藏车间是目前我市唯一的农产品储备保鲜库，也是我市重要的民生工程项目，因此，暂时保留地块内约7300平方米冷藏库的使用功能，未经政府或相关主管部门批准不得拆除。2013年2月21日，市国土局向亚鹏书面答复：一、根据市规划局出具的规划条件和宗地实际情况，同意贵公司申请TG-0403号地块中冷藏车间用地的土地用途由工业用地变更为商住用地。二、由于贵公司取得该宗地中冷藏车间用地使用权是按工业用地价格出让的，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》之规定，贵公司申请TG-0403号地块中冷藏车间用地的土地用途由工业用地变更为商住用地，应补交土地出让金。补交的土地出让金可按该宗地出让时的综合用地（住宅、办公）评估价值减去的同等比例计算，即297.656万元*70%=208.36万元。三、冷藏车间用地的土地用途调整后，其使用功能未经市政府批准不得改变。亚鹏公司于2013年3月10日向法院提起行政诉讼，要求判令被告将萍国用（2006）第43750号国有土地使用证上的地类用途由“工业”更正为商住综合用地（冷藏车间维持现状）。撤销被告“关于对市亚鹏房地产有限公司TG-0403号地块有关土地用途问题的答复”中第二项关于补交土地出让金208.36万元的决定。
裁判结果
江西省萍乡市安源区人民法院于2014年4月23日作出（2014）安行初字第6号行政判决：一、被告萍乡市国土资源局在本判决生效之日起九十天内对萍国用（2006）第43750号国有土地使用证上的8359.1㎡的土地用途应依法予以更正。二、撤销被告萍乡市国土资源局于2013年2月21日作出的《关于对市亚鹏房地产开发有限公司TG-0403号地块有关土地用途的答复》中第二项补交土地出让金208.36万元的决定。宣判后，萍乡市国土资源局提出上诉。江西省萍乡市中级人民法院于2014年8月15日作出(2014)萍行终字第10号行政判决：驳回上诉，维持原判。
裁判理由
法院生效裁判认为：行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,本案行政协议即是市国土局代表国家与亚鹏公司签订的国有土地使用权出让合同。行政协议强调诚实信用、平等自愿,一经签订,各方当事人必须严格遵守,行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。本案中，TG-0403号地块出让时对外公布的土地用途是“开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状”，出让合同中约定为“出让宗地的用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状”。但市国土局与亚鹏公司就该约定的理解产生分歧，而萍乡市规划局对原萍乡市肉类联合加工厂复函确认TG-0403号国有土地使用权面积23173.3平方米（含冷藏车间）的用地性质是商住综合用地。萍乡市规划局的解释与挂牌出让公告明确的用地性质一致，且该解释是萍乡市规划局在职权范围内作出的，符合法律规定和实际情况，有助于树立诚信政府形象，并无重大明显的违法情形，具有法律效力，并对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。因此，对市国土局提出的冷藏车间占地为工业用地的主张不予支持。亚鹏公司要求市国土局对“萍国用（2006）第43750号”土地证(土地使用权面积8359.1平方米)地类更正为商住综合用地,具有正当理由,市国土局应予以更正。亚鹏公司作为土地受让方按约支付了全部价款，市国土局要求亚鹏公司如若变更土地用途则应补交土地出让金，缺乏事实依据和法律依据,且有违诚实信用原则。
（生效裁判审判人员：朱江红、李修贵、邹绍良）
法院评论
《萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案》的理解与参照
——行政协议履行争议中行政机关合同解释行为的法律效力及司法审查
最高人民法院案例指导工作办公室
2016年12月28日，最高人民法院发布了指导案例76号《萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案》。为了正确理解和准确参照适用该指导案例，现对该指导案例的推选过程、裁判要点等有关情况予以解释、论证和说明。
一、推选过程
该案例经江西省高级人民法院审判委员会向最高人民法院案例指导工作办公室报送。2016年9月7日，最高人民法院研究室室务会经讨论同意推荐该案例，并送最高人民法院行政庭征求意见。11月4日，行政庭回复同意推荐该案例。该案例经过修改，于11月8日提交审委会予以审议。12月6日，经最高人民法院第256次民专会讨论，同意该案例作为指导性案例，并提出修改意见，即要明确人民法院对有关行政机关对行政协议作出的解释应当予以审查，审查应当考虑行政机关的解释是否符合实际情况。该案例根据民专会提出的意见进行了修改，报请院领导审核后予以发布。12月28日，最高人民法院以法〔2016〕449号文件将该案例列在第15批指导案例予以发布。
二、关于本案例的相关情况
本案中，2004年1月13日，萍乡市土地收购储备中心受萍乡市肉类联合加工厂委托，经被告萍乡市国土资源局批准，在《萍乡日报》上刊登了国有土地使用权公开挂牌出让公告，在土地交易大厅公开挂牌出让TG-0403号国有土地使用权，开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率2.6，土地使用年限为50年。萍乡市亚鹏房地产开发有限公司（以下简称亚鹏公司）于2006年2月12日以投标竞拍方式并以人民币768万元取得了TG-0403号国有土地使用权，于2006年2月21日与被告市国土局签订了国有土地使用权出让合同。合同约定出让宗地的用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状；土地使用权出让金为每平方米331.42元，总额计人民币768万元。但是在2006年3月2日，萍乡市国土局向亚鹏公司颁发的国有土地使用证中，将冷藏车间所占土地明确为工业用地。对此，亚鹏公司认为约定的“冷藏车间维持现状”是维持冷藏库的使用功能，并非维持地类性质，要求将地类由工业更正为商住综合。
2012年7月30日，萍乡市规划局向萍乡市土地收购储备中心作出《关于要求解释〈关于萍乡市肉类联合加工厂地块的函〉》中有关问题的复函，主要内容是：我局在2003年10月8日出具规划条件中已明确了该地块用地性质为商住综合用地（冷藏车间约7300平方米、下同），但冷藏车间维持现状。根据该地块控规，其用地性质为居住（兼容商业），但由于地块内的食品冷藏车间是目前我市唯一的农产品储备保鲜库，也是我市重要的民生工程项目，因此，暂时保留地块内约7300平方米冷藏库的使用功能，未经政府或相关主管部门批准不得拆除。”随后，虽然萍乡市国土局于2013年2月21日向亚鹏公司答复同意冷藏车间用地的土地用途由工业用地变更为商住用地，但认为亚鹏公司取得该宗地中冷藏车间用地使用权是按工业用地价格出让的，应按照城市房地产管理法相关规定补交土地出让金208.36万元。亚鹏公司于2013年3月10日向法院提起行政诉讼，要求判令被告将萍国用（2006）第43750号国有土地使用证上的地类用途由工业更正为商住综合用地（冷藏车间维持现状）。撤销被告“关于对市亚鹏房地产有限公司TG-0403号地块有关土地用途问题的答复”中第二项关于补交土地出让金208.36万元的决定。
本案是行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议的典型案件。本案所涉及的疑难问题在于，国有土地出让方与受让方对合同条款产生不同理解，第三方行政机关在职权范围内进行解释，是否具有法律效力，对争议双方能否产生约束力。对合同解释行为，民事上的认识与行政法上的解析有所不同。民事合同当事人或其他人虽属于广义的解释主体范畴，但其解释却没有法律约束力。梁慧星教授就认为，尽管当事人双方都会发表对于合同解释的意见，法官在审理案件时也会一定程度地参考当事人所作的说明，但最终作为判决的事实依据，是法庭所作出的解释。民事上合同解释理论认为，只有受理合同纠纷的法院或者仲裁机构作出的解释，才是权威的、具有法律约束力的解释。而在行政合同领域，若以行政机关为合同当事人的身份，或者是合同当事人以外其他人的身份，判定其对合同的解释没有法律约束力，则稍显武断。行政法上，基于对行政机关合同解释行为性质的厘定，衍生出相应的司法审查规则，自成其理。本案则对此提供了较好的观察窗口。
三、裁判要点的理解与说明
该指导案例的裁判要点确认：行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。现围绕与该裁判要点相关的问题逐一论证和说明。
（一）本案市规划局作出的解释行为系行政优益权行为
与单方行政行为相比，行政合同虽呈现出柔和平易的特点，但归根结底还是行政机关行使权力的方式，其属性仍然具有一定的行政行为特征。行政机关在缔结、履行行政合同中享有的主导性权利，称之为行政优益权，亦称之为行政主体的合同特权。对行政机关的合同解释行为能否作为行政优益权行为，从有关论著对行政优益权行为内容的列举情况来看，存在两种观点。
一是未将合同解释权列为行政优益权。如杨解君主编的《中国行政合同理论与实践探索》，其中所列举的八项权利没有合同解释权。这种观点有着比较法上的支持：根据王名扬教授所著的《法国行政法》，法国法律所规定行政优益权主要有合同履行的指挥命令权，单方变更、单方解约权，制裁权、强制执行权等，其中并未列明合同解释权。德国法律所规定的行政优益权范围更为狭窄，只有特别解约权和合同约定条件下直接强制执行权两种。
二是将合同解释权列为行政优益权。如余凌云教授在其《行政契约论》中就提出，基于行政合同是推行行政政策的手段，而行政机关对行政目的的理解具有权威性之考量，可以考虑将解释权赋予行政机关。最高人民法院副院长江必新《中国行政合同法律制度》一文中，及最高人民法院行政审判庭原庭长赵大光在其《行政合同与司法审查》一文中，都将合同解释权作为六项行政优益权之一。
笔者认为，对于本案所涉市规划局的解释行为性质的界定，应从解释对象（即冷藏车间所占土地的使用性质）是否具有公共性和行政性两方面分析。
1．公共性。土地管理法第四条规定，国家实行土地用途管制制度。土地用途管制制度，是指国家为保证土地资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用总体规划划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地的制度。本案冷藏车间所占土地作何用途，是亚鹏公司主张的商住综合用地，还是萍乡市国土局主张的工业用地，关涉土地资源的合理利用及经济、社会与环境的协调发展，无疑具有公共性。
2．行政性。根据《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》及《建设部关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知》，国有土地使用权出让前，出让地块必须具备由城市规划行政主管部门依据控制性详细规划出具的拟出让地块的规划设计条件，规划设计条件的一项重要内容就是土地使用性质。也就是说，土地出让合同中用地性质的内容是行政机关在决定出让土地时就已先行确定的，受让人只能接受，具有明显的行政性。
据此，对本案争议土地确定何种用地性质，不是双方合意的产物，而是市规划局单方决定的结果。由于城市总体规划和控制性详细规划均由市规划局拟定，其对为何确定争议土地性质为商住综合用地的目的具有权威性的考量，其在本案中的解释行为是在职权范围内对行政意志的明确行为，属于行政优益权行为。
（二）市规划部门作出的解释行为具有法律效力
行政优益权是行政合同中集中体现行政性的部分，其不必与相对人协商，依单方意志即可作出，具有与单方行政行为极其类似的特点。因此，对行政机关行使特权的行为，人民法院应当予以审查。在行政审判实践中，行政行为除了作为审查对象对其进行合法性审查外，还可能以两种面貌出现：一是作为证据，对其证据“三性”进行审查；二是作为前置行政行为，按照“重大明显违法”的标准对其合法性进行审查。本案的被诉行政行为是萍乡市国土局作出的答复行为，而萍乡市规划局的解释（复函）只是亚鹏公司提交的证据材料。市规划局的解释作为证据材料，虽不能对其进行全面的合法性审查，但鉴于该解释对被诉行政行为的合法性影响非其他普通证据可比，应采用较普通证据较高的审查强度，即“重大明显违法”的审查标准。依此标准，对萍乡市规划局的解释行为可进行以下几方面的审查：
1．解释的职权依据审查。行政合同作为一种行政手段，应当受到依法行政原则的约束。合同解释权内涵于以合同方式作出行政行为的权力中。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。国土资源部2002年《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第六条明确，市、县人民政府土地行政主管部门应当按照出让计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的用途、年限、出让方式、时间和其他条件等方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述行政法规、规章规定，萍乡市规划局虽然未与亚鹏公司签订土地出让合同，但却与萍乡市国土局共同拟定合同条款报政府批准，其既有权参与拟定合同，亦有权对所拟定内容进行解释。
2．作出解释的程序审查。对行政机关以何种程序作出合同解释，法律法规没有具体规定。萍乡市国土局作出解释的程序是否正当，可由法院根据具体案情确定。本案中，萍乡市规划局是应市国土局的公函要求作出解释的，且向亚鹏公司予以公开，并无明显的程序不当之处。
3．解释方法是否具有正当性。一般而言，合同解释的方法有文义解释、体系解释、目的解释、公平解释、诚信解释等多种解释方法。从解释的内容看，萍乡市规划局采用了多种解释方法。一是文义解释。该局认为该地块用地为商住综合用地，“该地块”是指出让地块，冷藏车间所占土地属于出让地块范围，当然也是商住综合用地。二是目的解释。该局明确冷藏车间维持现状的目的是保证该市唯一的农产品储备保鲜库的使用功能，而不是维持用地性质不变。三是解释与先前确定的地块控规及出让公告内容一致，符合诚信原则。
经以上几方面审查，萍乡市规划局的解释符合法律规定，有助于树立诚信政府形象，并无重大明显的违法情形，具有法律效力，并对萍乡市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。萍乡市国土局虽同意亚鹏公司变更该幅土地性质，但要求其补交土地出让金，实质上仍是坚持该幅土地的工业用地性质，与萍乡市规划局在职权范围内作出的商住综合用地的解释内容不相符合，不应支持，依法应予撤销。
（执笔人：江西省高级人民法院 郑红葛 最高人民法院案例指导工作办公室 石磊）
