困境与进路：公民作为环境公益诉讼原告资格的构建

　　困境与进路：公民作为环境公益诉讼原告资格的构建

　　论文提要：

　　公民是社会活动中的最为广泛的主体，能够敏锐的感受到环境利益的损害。公民作为原告提起环境公益诉讼，让公民作为环境公益诉讼的重要参与主体是环境法治的核心要义，这既有法学理论的支撑，也有国内外环境公益诉讼的实践探索，同时对环境信息公开制度的完善也具有指导意义。构建公民作为原告提起环境公益诉讼制度还面临着诸多困难，要根本上化解上述困难，发挥好公民个体的积极性和主动性，就要兼顾好实体和程序两个方面，通过赋予公民原告资格为切入点，明确公民环境权，形成公民滥诉防范机制，不断细化司法保障机制，明晰举证责任倒置规则，对公民环境公共利益给予充分保护。（全文共 6500字）

　　以下正文：

　　环境公益诉讼制度研究是当前环境法中的研究热点，我国诉讼程序法和环境保护法中并未对公民作为原告提起环境公益诉讼作出明确规定。在日渐严峻的环境危机下，通过赋予公民个体起诉资格，发挥公民保护环境公共利益的积极主动性，能够弥补环境公益诉讼制度的缺陷和不足，推动我国环保事业向前发展。

　　一、法理基础：为什么公民要参与

　　因发展导致的环境问题日渐突出，各界呼吁给予公民原告资格破解当前环境公共利益损害难题。诉权扩张理论、环境权理论以及诉的利益理论等法学理论为解决当前环境公益保护难题提供了理论基础。

　　（一）诉权扩张理论

　　诉权是当事人提起诉讼的权利或权能，是司法程序得以启动的前提条件。传统诉权理论认为基于实体权利产生诉权，起诉主体与该权益之间是否具备直接利害关系是考量该主体是否具备诉权的关键。环境污染和破坏事件不同于传统侵权行为，环境污染直接对环境利益造成损害，并未直接侵害公民个体的身体健康和财产利益。如果仅局限于传统诉权理论，将直接利害关系作为原告资格的法定要件，环境公共利益保护将难以成为落地。

　　公共环境利益因环境污染而遭到严重损害。传统诉权理论在解决环境公益诉讼问题上将其局限性暴露无遗。扩张诉权理论则认为以程序法为基础产生独立诉讼权利，该诉权理论是对传统诉权理论的突破和延伸，不再仅仅将实体权利作为依据来判断提起诉讼的主体是否享有诉权，这样便扩大了原告资格范围，使公民提起环境公益诉讼逐渐成为可能。

　　（二）环境权理论

　　《人类环境宣言》中明确认定了环境权，并承认人类有权在有尊严和福利的生活环境中自由、平等和充足的生活，并有义务保护和改善所生活的环境。环境权由“环境公共财产论”、“公共信托理论”等理论演化而来发，是环境法治的核心内容。但是，只有极少数国家将环境权写入本国宪法，细化的环境权制度设计也比较少，以美国为代表的少数国家在法律中确认了环境权，与环境权相关的制度设计及司法经验也较为丰富，值得我国借鉴。我国宪法中有对环境权的宣示性规定。相关环保立法在法律条文中对环境权也有隐性规定。环境权之于环境诉讼，是“权利”与“权利实现路径”的关系，有权利必有救济。发展中国家因经济发展带来的环境问题相对突出，国家机关和社会组织提起环境公益诉讼难以更好的维护环境公共利益，因此寻求环境权理论上的突破，为公民提起环境公益诉讼寻找立法依据。

　　（三）诉的利益理论

　　“无利益即无诉权”。诉的利益，是指解决纠纷的必要性和实效性。诉的利益的提出，是在诉讼实施权与管理权的基础上，为应对诉讼程序主体的现实欠缺而作出的又一理论总结。对诉讼实施权与管理权进行分离，不考虑当事人是否对保护利益是否享有所有权，只要具有诉的利益，该当事人即为适格主体。诉的利益理论是将程序当事人与实体适格当事人进行区分，并侧重于利益的现实性。诉的利益理论扩大了诉讼救济的范围。20世纪以后，新型实体权利和新型民事主体日益多样化，民事主体与诉讼主体相融合的诉讼格局在现实中被打破。在充实和扩张民事诉讼保护权益的背景下，减少诉的利益的限制，使新型诉讼具备诉的利益以便获取司法救济成为一种趋势。

　　当环境公共利益受到侵害成为司法救济的对象时，此时法律有必要授权部分国家机关、社会团体组织或者无直接利害关系的公民个人以“诉的利益”，使其享有独立诉权来维护环境公共利益。诉的利益理论为适格当事人敞开另一扇门，扩大了环境公益诉讼主体资格的范围，在某种程度上能够有效维护环境公共利益。

　　二、域外公民诉讼的考察

　　环境法治的探索和建立在任何国家都不是一帆风顺的，归纳其他国家环境公益诉讼制度，能够使我们的知识背景更广阔，找到我国实体立法和程序设计上的缺陷和不足，为构建我国公民提起环境公益诉讼制度设计提供有效参考。从世界范围来看，有部分国家的立法和司法实践对公民作为原告提起环境公益诉讼进行了大胆尝试，并取得了成功经验。

　　（一）美国公民环境公益诉讼立法考察

　　美国环境立法在多个方面走在世界前列，相关立法和司法审判经验具有较高的参考价值。其中，公民诉讼制度是美国环境公益诉讼的一大特色。美国公民诉讼制度以私人检察总长理论为基础，赋予公民基于维护环境公共利益而享有起诉资格，在性质上属于环境公益诉讼。

　　“事实上的损害”标准。1970年美国《清洁空气法》中规定任何美国公民都有资格提起环境公民诉讼，对原告与案件利益是否具有相关性未作规定。1972的美国《清洁水法》采纳最高法院关于当事人适格的见解，开始限制公民诉讼原告资格。1992年联邦最高法院采取比较严格的立场，进一步强化对原告资格的认定。美国公民诉讼原告资格经历了从宽松到严格的变化，要求公民必须与案件有利益关联关系，否则不可以捍卫公共利益之名提起诉讼。

　　防范和规范滥诉机制。美国环境公民诉讼在赋予公民原告资格的同时，也对环境公民诉讼的提起进行了适当的限制。通过以下三种情形对环境公民诉讼进行限制：具有明确的可诉范围；起诉前置程序和通知程序；行政机构勤勉地执行法律行为可以阻止环境公民诉讼的提起。为保证行政机关环境执法的主导性，防止公民滥用环境公民诉讼制度以及减轻法院负担，美国环境法律要求公民对违反联邦法律的行为，如果有起诉意图，应当在起诉前告知联邦或者州机关和违法者。发出通知一定期限内公民不得提起环境公民诉讼，该制度设计的目的在于向违法者和行政机关发出警告，督促相关单位和人员遵守环境法律或者积极执行法律。

　　综上，美国环境公民诉讼只是行政执法行为的有效补充，环境公益保护实施权由政府享有，环境公民诉讼的制度设计主要是为了弥补国家机关执法不足而产生的。

　　（二）印度公民起诉资格扩张考察

　　印度环境公益诉讼制度借鉴美国环境公民诉讼的成功经验并结合本国实际情况，形成符合本国利益要求又具有自身特色的环境公益诉讼制度。在制度设计方面，印度环境公益诉讼附随性色彩较强，即公民不单独针对污染者的环境破坏行为提起环境公益诉讼，当对行政机关将污染者作为被告提起诉讼时，公民附带提起环境公益诉讼。1970年以前，印度严格遵守司法节制原则，只有受害人自身才有资格作为原告提起诉讼，即受害人原则。随后印度国内民权运动、环境公益诉讼保护等运动不断兴起，环境司法正义呼声越来越高。传统原告资格规则已经不适应环境法治需要，原告资格规则开始逐渐放宽。

　　“充分利益”标准和“善意”标准。在环境公益诉讼中，印度法院遵从“充分利益”标准和“善意”标准以防范滥诉现象。印度相关立法及判例对“什么是充分利益”并没有任何说明，充分利益的范围和性质由法官在每一起具体案件中决定。相较于美国原告资格“事实上损害”标准，印度原告资格更为宽泛。法院对原告按照“善意”标准审查其起诉动机，印度该制度设计的目的在于充分维护和保障环境公共利益，严防原告“伪装”成公益诉讼实现私人利益或是非法利益。

　　书信管辖权制度。环境公益诉讼的目的在于发挥社会公众的力量来维护和保障环境公共利益。为方便社会大众有效利用司法获得权利救济，印度创设了书信管辖权制度，即任何公民或者是社会组织都可以给法院或者法官写信抑或是通过新闻报道的形式启动环境公益诉讼程序。相较于正是启动司法程序，书信管辖权制度化繁为简，极大的简化了诉讼程序，方便当事人启动公益诉讼程序。当然，为有效防范滥用书信管辖权制度的可能，印度法院要求通过书信管辖权制度启动司法程序的主体在书信写明详细诉求，方便法院审查决定。

　　调查委员会制度。环境公益诉讼通常涉及到大量专业性问题，而且专业事实的审查时审理此类案件的关键。为突破环境公益诉讼案件审理方面的技术性障碍，印度最高法院根据宪法规定创制了调查委员会制度。调查委员会依据宪法和民事诉讼法的相关规定由法院组建，调查委员会成员一般由法官、律师、记者、行政官员、心理卫生专家、相关环境方面的专家组成。调查委员会依据法官要求，就环境案件事实进行调查并向法院提交报告。调查委员会提交的报告是对环境公益诉讼案件的初步证据，对法官进行案件裁判具有直接影响。调查委员会帮助法官形成专业性裁判意见，同时也减轻原告的举证负担。

　　印度附带环境民事公益诉讼制度移植于美国环境公民诉讼，同时结合本国国情对诉讼形式、书信管辖权、调查委员会等制度进行创新。印度附带民事公益诉讼具有较强的“公益”属性，诉讼的目的在于借助司法权监督行政机关勤勉履行环境监管责任。

　　三、公民参与诉讼的现实困境

　　环境问题已经成为世界性难题，许多国家对公民作为原告环境公益诉讼制度作了大量有益的探索和实践，并具有较为成熟的经验可供我国借鉴。结合国内立法实践和域外考察分析，我国关于公民作为原告提起环境公益诉讼的制度设计还有较多需要改进的地方。

　　（一）现行法律规定缺位

　　我国现行法律通过诉讼手段保护社会公众的环境利益的规定相当严谨和缜密。2013年实施的《民事诉讼法》第五十五条将环境公益诉讼原告资格授权给法律规定的机关和有关组织。2015年实施的《环境保护法》第五十八条授权给社会组织环境公益诉讼原告资格，并对可以提起诉讼的社会组织进行严格规定。通过以上两部与环境公益诉讼最为密切的法律来看，只有法律规定的机关和社会组织才有权提起环境公益诉讼，公民并不能提起环境公益诉讼，这一规定不利于发挥公民保护环境公利利益的积极性。

　　（二）公众提起公益诉讼缺乏必要的制度保障

　　环境权由环境知情权、环境参与决策权和环境损害救济权三方面组成。首先，现行法律不能充分保障公众知情权。公众参与环境保护的前提市获取充足的环境信息，尽管《环境保护法》采用专章规定的形式对信息公开和公众参与进行了规定，其中第五十三条公众环境信息权进行了规定，但是实践中公众并没有畅通的渠道获取环境信息，存在获取时间滞后、获取方式被动、有效信息缺乏等问题。其次，公众提起环境公益诉讼缺乏制度保障。我国现行环境立法中，环保组织是作为公众参与环境诉讼的主体。环保组织参与环境公益诉讼有先天性弊端，《环境保护法》对社会组织进行了限定，符合起诉条件的环保组织数量较少，面对程序复杂、地方保护主义和诉讼时间长等诸多困难，环保组织依照法律规定提起环境公益诉讼困难较多。实践中，环保组织提起公益诉讼很少获得胜诉，这也说明环保组织提起公益诉讼效果有限。

　　（三）公民提起环境诉讼的现实困境

　　实践中，公民参与甚至作为原告提起环境公益诉讼的案件并不少，而被法院受理的却不多。原因有以下几个方面：一是公民存在滥诉的可能性。传统适格当事人理论能够有效防止滥诉风险，赋予公民原告资格，扩大了原告资格范围，不要求起诉主体与环境公共利益之间存在直接利害关系，降低了提起诉讼的门槛，个别人在明知无损环境公共利益，确为了自己一己私利提起诉讼制造麻烦。滥诉会给法院工作带来诸多麻烦，比如加重法院负担、妨碍法院审判职能发挥功效以及浪费司法审判资源等。二是专业水平与技术限制。环境公益诉讼有别于传统民事、行政诉讼，环境公益诉讼更为专业和复杂，普通公民在该方面缺乏必要的知识积累，不具备相应的专业知识和专业能力。例如在案件调查取证过程中，需要运用专业知识、专业技能进行勘察、取证、事实认定、结果鉴定，这些环节通常需要专业鉴定机构帮助才能完成，国内此类鉴定机构较少，难以满足环境公益诉讼的需要。同时，环境公益诉讼通常耗时较长，公民出于时间成本和经济成本的考量，也削弱了公民个人提起诉讼的积极性。三是公民环境意识淡薄。我国法治进程相对缓慢，公民权利意识相对淡薄，深受传统厌诉文化影响，现实中很少有公民会基于环境公共利益的考虑而“自找麻烦”。同时，对环境公共利益造成损害的往往是财力雄厚的企业，公民个体很难在面对如此强悍“对手”的情况下行使环境公益诉权。

　　四、公民参与诉讼路径探析

　　公民提起环境公益诉讼需从实体立法和程序设计方面不断完善，在立法上给予实体救济依据，并对公民提取环境公益诉讼程序启动以及诉讼过程中的具体事项不断完善。

　　（一）在立法上明确公民环境权

　　公民环境权作为一种基本人权、原权、主权、对世权、不可转让的权利，要从立法上予以创设。传统法学理论已经不能适应环境公共利益保护需要，应通过创设环境权来谋求更好的保护。在宪法上确立规定环境权是公民的一种基本权利，对相关环境立法进行修改，对环境权属性、形态类型、权利构成、救济程序等内容进行详细规定。当然，立法上确认环境权，公众环境利益并不必然得到保障，还必须形成环境权保障体系，建立权利救济推进和程序。公益诉讼是其中最主要和最有力的保障措施。

　　（二）完善滥诉防止机制

　　为防止滥诉风险的出现，有必要授权公民原告资格的同时，设置诉前告知程序，对诉讼请求事项、具体救济方式进行明确规定，防止公民滥诉。上文中对域外两国的考察发现，美国、印度两国均在本国环境立法中设置了诉讼前置程序防止公民滥诉，我国可借鉴两国的制度设计。一是设置前置程序。公民提起诉讼前，应当穷尽所有可行的救济手段，并向法院相关证明材料。借鉴美国诉前告知制度，即原告在起诉前有义务告知主管机关或者污染者，主管机关或者污染者在街道告知通知之日起60日内未履行相关义务，期限过后公民才可以向法院提起诉讼。考虑到环境污染行为的特殊性，我国立法中可以适当缩短告知期限。对于无法告知污染者或者主管部门的环境污染行为，可以不经告知程序直接提起诉讼。同时，公民作为诉讼主体提起环境公益诉讼时应当对提交材料的真实性负责。二是诉讼请求。鉴于环境公益诉讼的特殊性，公民环境公益诉讼的救济类型也不同于其他诉讼。公民无权要求被告支付损害赔偿金，但可以请求法院判令被告禁止继续破坏环境的行为。

　　（三）举证责任分配

　　举证责任分配关乎诉讼的成败。行政机关或者污染主体往往掌握着公益环境诉讼的证据，公民能够获取到的证据有限。另外，涉案证据具有较强的专业性，具有相关专业知识才能够予以收集和分析，普通公民面临取证难、举证难等难题。在责任分配中坚持在“谁主张、谁举证”原则的基础上，弱化原告举证责任，由被告承担大部分举证责任。在环境公益诉讼中适用举证责任倒置原则，明确原、被告双方的举证责任及相应的举证范围。

　　我国《侵权责任法》中对污染环境致人损害赔偿中运用举证责任倒置规则，由侵权主体举证证明侵权行为与结果之间的因果关系。考虑到公民在环境公益诉讼案件中承担举证责任的困难性及复杂性，可以适用举证责任倒置规则。举证责任倒置并不意味着公民不用承担举证责任，公民主体需要向法院证明损害事实与结果是否具有因果关系，法院依据原告的举证进行审查。另外，公民主体还需向法院提交证据证明已向污染企业或者行政机关主张过权利，行政机关或者污染企业未履行义务或者未完全履行义务后才可以向法院提起诉讼。

　　（四）建立公益诉讼司法保障机制

　　环境损害具有持久性、广泛性等特点，对环境损害事实的认定专业性较强、技术性较复杂，这给环境公益诉讼制造了巨大的障碍。基于此，为保障公民环境公益诉权，应当在具体诉讼制度上给予司法保障。借鉴域外国家成熟做法，采取以下措施：一是诉讼费用保障。起诉时原告不缴纳诉讼费，因诉讼造成的所必要开支由“环境公益诉讼基金”垫付，胜诉后由被告支付诉讼费及必要开支，对提起环境公益诉讼并胜诉的案件给予原告物资或者是精神上的奖励；原告败诉的，相关费用由“环境公益诉讼基金”承担。二是环境公益律师制度。公民个人与强大的被告相比始终处于弱势地位，为平衡原、被告之间悬殊的差距，公民个人可申请环境公益律师作为自己的法律顾问，协助自己参与环境公益诉讼。三是原告处分权的限制。因环境公益诉讼涉及到社会公众利益，原告无正当理由不得对案件提出撤诉、和解等申请，在案件受理后，应当对原告所享有的处分权进行适当限制。

　　五、结语

　　公益诉讼的目的不同于私益诉讼，其目的在于实现社会公平、维护国家和社会公共利益[9]。保护人类共享的环境利益，发挥审判职能，不论是在立法还是司法中，都应鼓励社会和规范包括公民在内的社会各类主体提起环境公益诉讼。公民作为环境公众利益的重要保护主体，必将成为推动环境公益诉讼发展、促进环境法治不断完善的重要动力。

　　[1] 张锋：我国公民个人提起环境公益诉讼的法律制度构建，法学论坛，2015年第6期。

　　[2] 高雁，高桂林：环境公益诉讼原告资格的扩展与限制，河北法学，2011年第3期。

　　[3] 刘素芳：公众作为环境公益诉讼原告资格的绅士与思考，人民论坛，2016年04中。

　　[4] 张旭东：环境民事公益诉讼特别程序研究，法律出版社，2018年版。

　　[5] 白彦：环境民事公益诉讼原告主体资格问题研究，浙江社会科学2016年第2期。

　　[6] 叶俊荣：环境政策与法律，元照出版有限公司2010年版，第245—247页。

　　[7] Ashok Desai and S. Muralidhar，Public Interest Litigation：Potential and Problems，Delhi：Oxford University press，2000

　　[8] 蔡守秋：“从环境权到国家环境保护主义和环境公益诉讼”，《现代法学》，2013年第11期。

　　[9] 王翼妍，满洪杰：论环境民事公益诉讼原告资格的实践扩张，法学论坛，2017年第7期。