缺失公民个人公益诉讼主体资格的我国环境公益诉讼模式探析

　　缺失公民个人公益诉讼主体资格的

　　我国环境公益诉讼模式探析

　　廉凯

　　论文提要：

　　目前，我国的环境公益诉讼确立起环境民事公益诉讼这一模式，在司法实践中以环境污染者或破坏者为诉讼对象，以环境损害赔偿为诉讼目标，主要以经济性惩罚来达到威慑环境污染者或破坏者的诉讼目的。但是，提起公益诉讼的主体范围有限，缺少了“公民”这一大众群体，致使当前日益高涨的公民环境权益得不到满足。而且，行政机关损害环境公益的行政行为也不受环境公益诉讼的制约。面对大规模环境侵权问题时，遏制环境侵权的“环境行政执法”和“环境司法”两种运行机制尚不能做到相互弥补。若想加大对环境的保护，维护公民的环境权益，不仅需要各级党委、政府的高度重视，加强环境行政执法，更重要的还是要从环境公益诉讼模式的建构入手，借鉴国外环境公益诉讼和环境私益诉讼的成功经验，逐步放开公民个人公益诉讼主体资格，充分调动公民对环境保护的积极性，以保障环境公益诉讼的顺利运行。

　　关键词：

　　环境公益诉讼  诉讼模式   主体资格   发展方向

　　一、我国环境公益诉讼的现实发展状况

　　环境公益诉讼在我国起步晚，目前尚处在发展完善中。自1999年最高人民法院通过复函形式赋予梨树区人民政府在诉鸡西市化工局、沈阳冶炼厂环境污染赔偿一案[1] 中的原告资格后，环境公益诉讼试点在各地陆续开展。2003年开始，检察机关积极开展环境民事公益诉讼司法试点；2005年国务院出台《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，提出“研究建立环境民事和行政公诉制度”、“发挥社会团体的作用，推动环境公益诉讼”；2007年后，为适应环境案件专业化审理需求，专门环境资源审判机构在贵州、云南、江苏等地应运而生；2011年《国家环境保护“十二五”规划》中明确“支持环境公益诉讼”，2014年7月3日，最高人民法院设立了环境资源审判庭。所有这一系列举措，见证着中国环境公益诉讼一路向前发展。

　　随着环境公益诉讼的向前迈进，在地方层面上也出台了一些有关环境公益诉讼的地方规范性文件。不过，从各地出台的地方规范文件中我们可看出，仅有为数不多的地方规定了环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼其余地方都是只对环境民事公益诉讼作了规定。据有关资料统计，截至2012年12月，全国法院受理环境公益诉讼案件共37起，其中环境行政公益诉讼案件4起，约占总数的10.8%；环境民事公益诉讼案件33起，约占总数的89.2%。可见，我国的环境公益诉讼以环境民事公益诉讼为主线并随之应用发展。[2]

　　新修订的《民事诉讼法》中，环境民事公益诉讼模式在立法层面首次确认。2014年4月修订的《环境保护法》以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2014年12月8日)对环境民事公益诉讼的原告资格及具体审理规则予以进一步明确，但是公民个人公益诉讼主体资格一直未得到法制层面认可。至此，缺失公民个人公益诉讼主体资格的我国环境公益诉讼模式已然形成。

　　二、我国环境公益诉讼模式的特征

　　（一）主要以环境污染者或破坏者为诉讼对象

　　根据《民事诉讼法》第55条和第119条、《环境保护法》第58条以及《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第1条的规定，法律规定的机关或有关组织欲对环境污染者(或破坏者)提起环境民事公益诉讼，只须具备“有明确的被告、有具体的诉讼请求、事实和理由、属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖”条件即可。但从环境公益诉讼案件中我们不难发现，绝大多数的环境公益诉讼案件都是以环境污染者或破坏者为被告的。 由此可见，现阶段我国的环境民事公益诉讼主要是以环境污染者或破坏者作为被诉的一方。虽然行政公益诉讼的必要性越来越凸显，但是，在各方利益的博弈下，我国的环境行政公益诉讼一直未得到承认。

　　(二)主要以经济性惩罚来达到诉讼目的

　　从各国环境诉讼的司法实践来看，环境公益诉讼普遍具有事后救济、经济性惩罚的特点。从《海洋环境保护法》第90条、《环境保护法》第64条、《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第18条、《侵权责任法》第15条等相关法律规定来看，即环境民事公益诉讼的损害赔偿也是以危害结果发生或可能产生危险之行为的发生为前提，其本质上也是属于“事后填补”法则。[3] “环境民事公益诉讼案件具有恢复性这一显著特点，其追求的审判目标是要恢复生态环境的状态和功能。”[4] 在司法审判中，环境公益诉讼案件大都要求环境污染者或者破坏者支付环境损害赔偿金，而责令环境污染者或者破坏者采取恢复性措施救济受损的环境功能的寥寥无几，这也就决定了在司法实践中，让环境受损者得到经济赔偿，同时让环境污染者或者破坏者得到经济性惩罚，以此来达到息诉宁人的目的。在环境民事公益诉讼中除了经济性惩罚外，似乎我们并无有效之法。

　　(三)环境公益诉讼手段相对独立

　　我国现阶段，环境公益诉讼和环境行政是两种独立并行、互不衔接的环境治理手段。虽然法律规定的机关或有关组织欲对环境污染者或破坏者提起环境民事公益诉讼，只须具备“有明确的被告、有具体的诉讼请求、事实和理由、属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖”条件即可，但环境民事公益诉讼并不受“穷尽行政救济”原则的制约。甚至有的环境污染者(或破坏者)在未受行政处罚之前，就已成为环境民事公益诉讼的被告。如云南省昆明市环保局诉三农农牧有限公司一案，企业尚在行政处罚阶段，就被酝酿成环境公益诉讼第一案的被告了。[5] 这样就坏导致程序没有衔接，甚至会出现司法裁判与行政处罚认定相矛盾的现象出现，还有甚者会出现以民事赔偿来逃避行政处罚。

　　(四)环境民事公益诉讼不束损害环境公益的行政行为

　　环境损害往往是企业（或公民）污染行为与政府行政行为不勤勉而共同造成的后果。在这两种消极行为“不谋而合”的情况下，仅仅只是将环境污染者作为直接起诉对象，那么法院对那些原本就负有监管职责的相关行政机关不具有诉前勤勉执行义务的训诫权力的话，就会造成不良行政行为不受环境民事公益诉讼制度制约和威慑的窘境。在《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第12条中，也仅是规定了人民法院在受理环境公益诉讼后负有告知有关的环境监督管理行政机关的义务，但法律和司法解释都没有规定相关环境监管行政机关被告知后在环境民事公益诉讼中的后续地位，比如是否作为第三人被追加“勤勉执行”义务等。

• 当前我国环境公益诉讼问题凸显

　　我们国家在法制层面为保护环境做出了巨大努力：2012年的《民事诉讼法》中把环境公益诉讼作了首次规定，相应的，在新的《环境保护法》中也把环境公益诉讼的内容做出了具体规定，为适应新情况的发展，在2015《<民事诉讼法>司法解释》中，又对公益组织参与诉讼的条件作了进一步的细化。所有这些举措都体现出我国环境保护在国家法制层面给予的保障，只是目前我国经济社会所处的发展阶段以及发展现状，必然决定了我国的环境保护问题牵涉面较多、较广，立法层面也难以全面展开、穷尽救济举措。但从新《环保法》和《民事诉讼法》修改以来的情况看，全国各地法院所受理的关于环境公益诉讼类的案件并没有出现明显增长，而是有种被冷落的感觉，与之相反的却是社会民众日益高涨的环保诉求。正是社会欠缺了行之有效的法律救济和大众情绪宣泄渠道，所以才会让我们看到一幕幕“跪求治污”、“集体起诉”、“砸厂示威”等诸多“闹剧”的上演，大众的环保诉求得不到有效理解，越来越成为诱发群体性事件和影响社会稳定的导火索。

　　在社会大众环保诉求越来越强烈的今天，反而在司法层面却出现了一种与大众“背道而驰”的景象，法律虽然对提起环境公益诉讼的主体做出了规定，但是出于现实条件的限制，根本满足不了公益诉讼的主体需求，就导致了环境公益诉讼类案件不增反降的奇怪景象。加之当前条件下，我国环境公益诉讼的配套措施不健全，以致环境公益诉讼并不能顺利进行。就目前条件来讲，就算环保当事人费尽九牛二虎之力赢下了诉讼，但现实往往是胜利的果实得不到执行。到最后无非就是环保诉求人让现实搞的遍体鳞伤，严重打击了当事人环保的热情。在笔者看来，环保不是停留在口号，而是脚踏实地的运用到实际情况中，让有环保意趣的志士发挥应有的作用，需要实体法和程序法共同作用，需要环境行政部门乃至全社会的联动努力，避免环境公益诉讼成为法治的“面子工程”。

　　（一）对提起公益诉讼的主体资格限制过多

　　从《民事诉讼法》到《环境保护法》再到《<民事诉讼法>司法解释》，从中规定的能够提起环境公益诉讼的主体不外乎以下三种：一是具有环保职能的行政机关；二是符合一定条件的社会组织；三是人民检察院。《环境保护法》第五十八条对社会组织的规定是：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。从这些规定中我们可以看出，能够提起环境公益诉讼的民事主体只能限定在“社会组织”这一单一主体，而环保积极性最强的个人以及一般性的环保组织都没有被规定在内。如若将环境保护的期望过高的寄希望于行政机关和检察院等公权力体系，则会更加凸显环境保护过程中的弊端。

　　行政环保执法多年来的实践证明，在地方保护主义和经济主导型发展模式下，行政机关可能对污染问题视而不见、听而不闻，还可能导致环境执法不力，甚至对环境污染问题“睁一只眼闭一只眼”。当前经济发展上行压力增大，区域发展不平衡，实现全面小康社会，脱贫攻坚的现状下，经济社会发展关系到诸多民生，对地方的考核指标是不可能一时完成转变的。同时，检察权本应更多的关注行政执法效益性和司法断案公正性，最好不要让检察权直接参与到环境公益诉讼的争端中，毕竟其是独立于行政与司法的一种法律监督机构。实践中我们也可以看到，因为检察资源的有限性，检察资源更多的倾向于传统的检察职能，根本无力来从事环境公益诉讼。特别是近些年的环境公益诉讼案件中，各地检察院作为原告来提起的环境公益诉讼案件寥寥可数，远不及一般环保组织作出的努力多。与此同时，即便这些有资格提起环境公益诉讼的社会组织又面临着诸如专业环境科技人员与法律专家缺乏等现实问题，特别是在收集环境污染证据上困难重重。所以，就会让那些本来有意愿为环保事业作出贡献的社会组织望而却步，举步维艰，这就是为什么明明法律确定了主体资格却换来环保案件不增反降的真实原因了。

　　（二）环境公益诉讼独木而支

　　一是宣传层面。公益诉讼的法治观念尚需普及，公众“厌讼”从根本上来说是一种“惧讼”。环境公益诉讼过程中，作为原告的当事人要面对的都是些“身宽体胖”的企业法人而原告就显得比较弱小，力量对比相当悬殊。二是取证困难。我们都清楚的知道民事诉讼“谁主张谁举证”的基本诉讼原则，虽然在环境侵权案件中我国审判采用“举证责任倒置原则”，但也只是被告企业对自身行为与环境污染后果之间不具有因果关系进行举证，原告必须对受到环境污染损害这一事实进行举证，而对环境污染的取证以及司法鉴定恰恰是最困难的。特别是遇到地方政府有意包庇无法取证、污染损害赔偿评估费用过高的情况，而且，关于环境污染的鉴定途径少以及司法鉴定的证据效力弱等诸多问题，都限制着环境公益诉讼前进的脚步。三是诉讼经济成本高。我们都知道环境污染诉讼涉及到各种鉴定、评估，而这些鉴定、评估是需要花费大量金钱成本的，但是，作为环境公益诉讼主体的环保组织在其本身运行经费都困难的情况下，更何谈来承担公益诉讼必要的金钱开支，这确确实实地给众多环保公益组织出了道难题。退一步来讲，即便赋予了公民个人公益诉讼的主体资格，在当前不给予公民经济激励的前提下，完全依靠公民的无私大爱精神，也会能让大众对公益诉讼望而却步，必将极大削弱环境公益诉讼制度发展的势头。因此而出现的“村民跪求环保总局官员治污”、“柴河米居民向环保局局长下跪”等一系列当事人用膝盖维权的时间也就不足为奇了。[6]

　　（三）责任主体履责范围有限

　　《民事诉讼法》和《环境保护法》虽然都对公益诉讼制度作出了规定，但是却对因环境污染造成的损害赔偿没有进行直接言明，只是以类似国际私法中“转致”的立法技术予以代替，只是适用侵权责任法关于环境侵权的相关规定。虽然法律适用中明确了“原告可以请求被告承担停止亲爱、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任”的规定，但这只限于对现实危害的排除，并没有对具体的赔偿以及环境恢复进行具体细化。特别是对于环境污染赔偿金的去向问题，学界主要有以下几种观点：一是直接给付当地受害人。二是将环境污染赔偿金上缴国库。三是将环境污染赔偿金纳入环保专项基金。不管采用哪种方式，都具有一定的合理性。只是我们需要一个更加的方式来达到提高环境救济效率和公民环境救济积极性。

　　总之，环境公益诉讼发展的道路上我们还有很长的路要走，还有很多困难障碍需要克服，特别是要准确把握环境公益诉讼主体的准确定位，放宽限制；完善环境公益诉讼的配套制度；进一步完善法律兜底规定、明确赔偿去向、强力解决执行难，加大违法企业的环境污染成本。政府强化公众对环境执法公权力的信任，坚决遏制环境的持续恶化和越来越多的暴力自救，践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念。

　　四、未来环境公益诉讼的发展方向

　　我国环境公益诉讼制度需要在坎坷道路继续摸索前行，但环境公益诉讼的前途无限光明。结合当前我国处在经济社会转型升级，各种矛盾凸显的实际国情，在全面建成小康社会、脱贫攻坚的关键时期，仅从以下几个方面研究分析我国环境公益诉讼制度努力的方向。

　　（一）拓展环境公益诉讼公民个人主体资格

　　在现有环保诉讼体系下，符合起诉条件的公益组织和行政环保部门以及检察院在现行公益诉讼并没有发挥出原有的作用，既然，所谓的“公权力部门”职能没能到位，那么，我们完全可以尝试公民个人有条件的参与到环境公益诉讼中来，而这也并不是我国之先例。在此之前，我国民事诉讼实践中就出现过以个人名义提起的环境公益诉讼案件，只不过基于公民滥诉的忧虑，2012年的《民事诉讼法》和2015《民事诉讼司法解释》并没有把个人提起公益诉讼纳入到环境公益诉讼中来。但是我们认为，将起诉主体条件泛公民化并不会造成难以掌控的结果，这一点从欧美环境公益诉讼的实践中就可以看出，反而会促进环境保护事业的发展。公民既是自身权利的维护者也是公共利益的参与者，在公民社会权益高涨的当下，更利于公民参与公共事务的处理，利于社会公益事业的发展进步。承认和确立公民个人在环境公益诉讼中的诉权，不但是人民主权原则的体现，同时也能尽量畅通纠纷化解的渠道，尽量减少国家为公益环保付出的各种成本从而促进公民社会前进发展。

　　当然，我们也要防范诉讼主体放开后会带来的滥诉可能，我们认为，可以引入公民个人起诉前的检察审查程序，即公民个人在向法院提起公益诉讼前，需首先向检察院提出申请，检察院正式收到申请人申请后，应进入审查程序，对具体的申请内容进行仔细审查，以确保所控违法行为有事实和法律作支撑而非滥诉。之所以要设置前置程序，不仅给被告一个缓冲时间，促使主动纠正违法行为，弥补损失，推动快速有效解决问题，最重要的是有效防止滥诉和减少公民个人因势单力薄而造成诉讼上的困难。[7]

　　（二）完善公益诉讼的赔偿与执行制度

　　一是尽快统一赔偿规范，设立专户管理。当前我国现行的环境公益诉讼损害赔偿标准并不统一、规范，导致实践中不同区域环境公益诉讼的赔偿金额不一致，所以需要全国人大制定适用于各地的损害赔偿标准显得迫在眉睫。实践中，在我国少数地方设立了环境民事公益诉讼救济专项基金机制，譬如：贵阳设立了生态修复基金专户和生态文明建设基金，无锡设立环保财政专户等。我们认为，应该以无锡、昆明等地为试点，在全国范围内逐步设立专户管理规范，鼓励环保社会组织积极参与维护环境公共利益和满足后续环境治理的资金需求。

　　二是充分发挥法律援助在环保诉讼中的作用。我国现行的法律援助制度下，因环境污染造成损害的直接当事人却不在我国现行民事法律援助范围内，这样就很不利于法律援助制度发挥其应有作用，更是违背了这一制度“扶贫救弱”的宗旨。所以，我们认为很有必要把法律援助制度扩展到环境公益是诉讼中来，加大对环境保护力度。当然，也可以借鉴《消费者权益保护法》中的“双倍赔偿”制度，一方面加大惩罚力度，另一方面鼓励人们拿起法律武器维护环境权益。

　　三是建立并完善企业诚信档案制度。司法实践中，一些败诉的污染企业企图通过拖、赖的方式消极对待法院的有效判决，甚至是直接对抗执行。我们认为，建立和完善企业诚信档案制度就是解决这一难题的有效方法之一，针对不主动执行法院判决的败诉企业，法院有权决定将其名单向社会公布，并有权通知环保行政部门对败诉企业加强行政监督，直至败诉企业履行完判决书所确定的各项义务。另外我们认为，法院在对败诉企业执行的过程中应当明确对于污染企业负责人规避执行具有过错的，应承担连带责任，加大执行力度。

　　(三)发挥行政权主导作用，建立环境行政公益诉讼制度

　　基于环境问题的特殊性、复杂性，当下对环境问题的治理更多的还是依赖于积极、灵活、富有效率的行政权，立法和司法在环境治理中并未占据主导作用。今后，在处理环境问题上，应当加强行政执法以及行政法上的制度创新来发挥更大功效。

　　在环境公共事务中要明确行政权的主导地位，需要进一步通过制度设计建立对行政权的制约机制。除了立法机关通过法律规范的制约外，还需要建立环境行政公益诉讼制度，以弥补现行环境民事公益诉讼在结构上的缺陷，为公众参与环境行政过程提供司法保障，强化司法机关对环境行政机关的监督。

　　我国的环境民事公益诉讼在基本原理和模式上借鉴或者模仿了环境民事私益诉讼，但究其实质却不是环境私益诉讼的扩展和延续，因此缺乏坚实的理论和制度基础。环境行政公益诉讼程序则发轫于行政监督程序，是行政监督程序在司法中的延续和拓展，其在追求环境保护实效性和环境法治特色的同时，遵循了行政法治的一般逻辑和架构，而这正是环境行政公益诉讼具有强大生命力的根本原因。

　　五、结语

　　西方发达国家的环境治理经验告诉我们，对今天我国面临的环境新形势，不仅要改造升级污染类型企业，更要完善的法治来遏制人类社会利益欲望对环境造成的破坏。一个天清气朗的优美环境不仅关系子孙后代，更关系到中国梦的实现。只有我们大家拿起手中的法律武器，来为大家共同生活的环境而斗争，我们才能够看到青山绿水，生机盎然的环境新气象。