论我国刑事被害人国家补偿制度

　　论我国刑事被害人国家补偿制度

作者：范育臣

　　论文提要：

　　在国家追诉主义的理念影响下，我国传统的刑事诉讼司法模式强调国家与被告人的关系，如何控制犯罪、维护国家利益、保障被告人的刑事诉讼权利，一直是我国刑事诉讼法学界研究的重点。但是由于刑事破案率、犯罪人赔偿能力等因素的制约，被害人“流血又流泪”的问题比较普遍，影响了我国刑事司法公正和效益价值的实现。当前，被害人的权利救助在国际上日益受到重视，我国也将“国家尊重和保障人权”写入宪法，我国在刑事政策方面也由侧重打击向突出“宽严相济”进行调整。在这种情况下，加强被害人权利救助，建立和完善被害人国家补偿制度成为一项重要而又紧迫的任务。

　　本文通过对我国刑事被害人补偿制度现状分析、借鉴国外刑事被害人国家补偿制度做法，讨论了我国建立被害人补偿制度对于贯彻以人为本，建设和谐社会的重大意义和可行性，以期对我国相关制度的建立、完善有所裨益。（1）文章分为三个部分，对建立我国国家补偿制度的理论基础、我国国家补偿制度的现状及出现的问题、以及我国国家补偿制度建构问题进行了探究，全文共8384字。

• 建立刑事被害人国家补偿制度的理论基础

　　从 20 世纪 60 年代以来，世界各国纷纷建立了刑事被害人国家补偿制度或救助，时至今天，该制度正呈现着一种世界性发展趋势，各国越来越注重加强刑事被害人的权利保障。联合国大会也通过了《为罪行和滥用权力行为受害人取得公理的基本原则宣言》。该宣言为各国被害人人权立法和有关被害人人权保护的实践提供了指南。在《宣言》的指引下，加大对刑事被害人保护力度已成为世界各国的共识，欧美各国纷纷制定被害人权利保护的法律，以期达到最大限度的保护刑事被害人的目的.

　　法国一直非常重视刑事被害人的保护问题。于1977 年，在刑事诉讼法典中增设了对刑事被害人的国家赔偿制度。美国于 1982 年制定并颁布《1982 年被害人及证人保护法》，主要内容是确认被害人以一定形式参加刑事诉讼和在财产方面恢复因犯罪遭受的损失。德国于 1986 年制定了《被害人保护法》。英国比较注重赔偿令的使用，将被害人寻求国家补偿规定为被害人的一项权利，切实保障被害人赔偿权利的实现，并签署了政府白皮书《所有人的正义》。我国的台湾地区参考英国与日本的法制，制定了《被害人保护法》，其主要内容规定金钱补偿制度及程序，成立犯罪被害人保护机构并明确其业务项目。我国的香港地区制定《罪行受害者约章》、《刑事诉讼程序条例》等法律法规对被害人的权力进行保护。通过对世界各国及我国台湾地区、香港特别行政区的被害人保护制度的简单介绍，可以看出无论是大陆法系还是英美法系都非常重视对刑事被害人的保护，并制定了专门的被害人保护法，甚至提出权利入宪的主张，这是发展的趋势。但是由于种种原因对被害人的保护还存在着许多缺陷和漏洞，尚需逐步完善。“正义适用于被告，同时也适用于原告”在我们保护被告人的合法权益的同时千万不要忘记被害人的合法权益。她们受到的伤害和痛苦更多，更需要社会的关怀和爱护。保护公民的合法权益不仅仅是惩罚犯罪还要加强对被害人的心灵的抚慰和损失的赔偿。[①]

　　几千年前的《汉谟拉比法典》中已有这样的描述: “如果未能捕获罪犯，那么地方政府应当赔偿抢劫犯罪中被害人的财产损失。在谋杀案件中，政府付给被害人的继承人一定

　　数量的银子。”[②]西方国家立法建立被害人补偿制度的理论基础是国家责任说。国家责任说，即认为国家对其国民负有防止犯罪发生的责任，如果国家没有尽到这种责任，就应当对犯罪被害人所遭受的损害或伤害给予适当的补偿。人类历史的发展，国家和法律制度随之建立，剥夺了原来被害人所拥有的对加害人进行复仇和要求其损害赔偿的一切权利，代之由国家担负对其国民予以保护，防止犯罪发生的责任，如果国家没有尽到这种责任，使被害人遭受到损害，而被害人从被告人处又得不到相应损害赔偿的情况下，国家应当负责对被害人的损害给予一定的补偿。在我国，建立犯罪被害人国家补偿制度的理论基础除了国家责任说之外，还有我们执政党的性质和建设社会主义和谐社会的理念，中国共产党是我国的执政党，她“代表着中国先进生产力的发展要求，代表着中国先进文化的前进方向，代表着中国最广大人民的根本利益”。胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出，科学发展观必须坚持以人为本。全心全意为人民服务是党的根本宗旨，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点。这些理论既是我党行动的指南，也为犯罪被害人补偿立法奠定了理论基础。[③]

　　二、我国被害人国家补偿制度实践现状及亟待解决的问题。

　　据统计，我国刑事附带民事诉讼中实际获得赔偿的不足 20%，有的地方甚至不足 10%，每年至少有 200 万起案件的被害人不能得到赔偿。 2004 年震惊全国的马加爵故意杀人案在昆明市中级人民法院宣判，马加爵被判处死刑同时要求赔偿三名附带民事诉讼的被害人家属各 2 万元，在附带民事诉讼的三个家庭中，两个家庭和马家一样的贫困，因此可怜的 2 万元，三个悲痛的家庭几乎不可能拿到。还有近年来发生的邱兴华案、张君案、黄勇案等，被害人家属也基本没有得到赔偿，判决成为“空头支票”。“如果被害人的合法权益遭到犯罪的侵害没有得到迅速、公正的救济，没有得到应有的物质补偿和精神安抚，那么尊重和保护被害人人权也就成为空谈”。 “有权利就有救济”是法治国家司法制度的基本要求，当现有的制度出现盲区，被害人受到的损害无法得到赔偿的情况时，有必要建立被害人国家补偿制度对些这特殊的刑事被害人相应的予以补偿，从而保护这部分被害人的权利，减少上访和缠讼，维护社会稳定。

　　针对我国刑事被害人国家补偿现状，我国理论界已经进行了有益的探索，并且在实务界也逐步开始尝试。

　　1997 年以来，我国的一些专家学者、律师及实践部门陆续呼吁应重视刑事案件中被害人权利的保护问题，但在当时一直未能引起社会的高度重视。由于我国目前对刑事被害人损失的救济途径主要还是依靠犯罪人赔偿，通过刑事附带民事诉讼或民事诉讼程序来实现，然而刑事附带民事诉讼程序作为刑事被害人求偿途径之一，本身有着明显的缺陷，加之犯罪人的赔偿能力所限，导致真实案例中越来越多的刑事被害人的合法权益无法在被害后获得补救恢复，从而使更多人开始关注刑事被害人权益的保护和保障问题。

　　2006 年 7 月 30 日，中国犯罪学研究会、最高人民检察院刑事赔偿工作办公室、江西省人民检察院在江西南昌联合举办了“建立刑事被害人国家补偿制度”研讨会。与会者就在我国建立刑事被害人国家补偿制度的宪法、理论依据等问题进行了充分的探讨，并就建立该项制度的必要性、可行性和紧迫性达成了一致共识：通过已经建立起国家补偿制度的国家的实践经验表明，在我国对刑事被害人进行适当的补偿，既是合理的，可行的，也是必要的。

　　2006 年 12 月 30 日，在时任江西省人民检察院检察长孙谦的主持下，由最高人民检察院刑事申诉检察厅、江西省检察院、北京大学和中国政法大学等多位专家、学者及实践工作者共同起草的《刑事被害人国家补偿法建议稿》出台。在2007 年的“两会”上，全国人大代表孙谦与方工两位同志分别提出了关于建立刑事被害人国家补偿制度的议案。2009 年，最高人民法院将刑事被害人救助制度改革列入第三个五年纲要。

　　2004 年 2 月，淄博市委政法委联合市中级人民法院下发了《关于建立刑事被害人经济困难救助制度的实施意见》，设立了刑事被害人经济困难救助资金，由市财政拨款30万元，法院从罚没款中拨出20万元以及社会捐赠资金共同组成。开启了我国刑事被害人救济制度的先河。2006 年至 2007 年，北京、浙江、江苏、福建、广东、江西、四川、河南、甘肃等十几个省市的部分法院都先后建立了刑事被害人救助机制。

　　2007 年 1 月，《最高人民检察院 2007 年刑事申诉检察工作要点》中提出“有条件的地方可以试点建立刑事被害人补偿机制”。浙江省检察院专门制定了《司法救助专项资金使用办法（试行）》，并从省委政法委设立的总额为每年 100 万元的司法救助专项资金中，申请到了总额为每年 25 万元的司法救助专项资金。同年 1 月 7 日，在山东济南召开的全国法院院长会议上，最高法院提出要“研究建立刑事被害人国家救助制度”。2007 年全国人大已将刑事被害人国家救助法列入预备立法项目。

　　2007 年 2 月，温州市委、市政府也出台了《关于进一步加强司法救助工作的意见》，司法救助基金由市财政拨款，市委政法委审核管理、财政部门列支，实行专项管理、专项核算，目前市级司法救助基金达 150 万元。

　　2009 年初，长春市中级法院联合市财政局、市民政局共同制定了《刑事被害人救助金管理办法（试行）》，开始对处于生活困境的刑事被害人进行救助。[④]

　　2009 年 10 月 1 日，经江苏省人大批准，我国第一部关于刑事被害人救助的地方立法《无锡市刑事被害人特困救助条例》正式施行。11 月，另一部旨在加强对刑事被害人施行救助的地方性法规《宁夏回族自治区刑事被害人救助条例

　　（草案）》，已经宁夏十届人大常委会第十四次会议审议通过，并于 2010 年 1 月1 日起施行。[⑤]

　　尽管我国当前上至最高人民法院、最高人民检察院，下至各地方法院、检察院都对如何构建刑事被害人国家补偿制度进行了不少有益的探索，积累了相当多的实践经验，形成了很多的规范性文件及实施细则，取得了较好的法律效果与社会效果。但不容否认的是，由于开展这一制度的时间很短，加之缺乏一部行之有效的全国性法律规范的指导，我国司法机关当前所进行的被害人国家补偿制度的实践中不可避免的暴露出很多问题。这些问题的存在已经影响当前构建的被害人国家救助制度发挥作用，如果不能将这些问题合理解决，甚至会成为我国日后正式构建被害人国家补偿制度的重要障碍。这些问题主要是：

　　1、定性不准，名称确定不一

　　从名称上直观的讲，我国当前不论是地方司法机关的具体实践还是最高司法机关所发布的指导性意见对给予刑事被害人以物质弥补的行为大都将其命名为“被害人国家救助制度”或“被害人国家救济制度”，这与本文所采用的“被害人国家补偿制度”这一术语之间存在一定的冲突。这种表面上的不同实质上所反映的深层问题是对该制度的定性不同，以及对支撑该制度的理论基础认识的不同。在前文关于被害人国家补偿制度的概念辨析部分，已经探讨过选择以“被害人国家补偿制度”一词命名这一制度的原因所在。在前文分析的基础上，不难发现我国司法机关之所以使用这一名称，是因为它们将这一制度定性为国家对被害人的一种帮助，而不是承担责任的一种方式。更深层次的讲，司法机关认为支撑该制度的理论基础不是“国家责任说”，而是“社会福利说”，认为对刑事案件被害人进行物质帮助是国家所设置的一种社会福利机制。这种定性偏差所导致的不利影响主要表现在以下几个方面：[⑥]

　　首先，由于用语上的混乱不仅不利于我国当前相关理论研究的正常进行，同时也不利于从国外相似制度中借鉴先进经验；其次，由于没有将这种弥补看成国家应当承担的责任，而将其作为一种平等意义上的帮助，在实际操作中，部分工作人员会将其理解成这是国家对被害人的一种“恩赐”，而对被害人的申请采取居高临下甚至漠视的态度；第三，这种理论基础认定的偏差还十分不利于我国政府国家责任意识及法治意识的培养，影响法治政府的建设。

　　2、主管机关不明确，缺乏协调机制

　　审视我国现在已有的相关探索，试行该制度的既有检察机关又有法院，而且相互之间并无实质性的协调机制。由于这种“各自为政”状况的存在，不仅导致本来就十分有限的补偿资金过分分散，无法有效的发挥其作用；同时由于主管机关不明确，极易发生互相推诿，无人负责的问题，导致被害人的不到应有的补偿，无法真正实现权责统一。此外，由于推行该制度的部门在制定相关的规范性文件过程中，往往只从本机关的角度出发，无法进行全局性的统筹，导致这些规定之间难免互相冲突。这些冲突的存在如果长期得不到有效解决不仅会影响法院和检察机关之间的协调，而且会导致公民对相关规范的不信任，影响司法机关的应有权威。[⑦]

　　3、资金来源单一，受制地方财政

　　根据我国当前已经进行的试点工作，在被害人国家补偿资金的来源方面，一般都将基础建立在地方财政的专项拨款之上，同时以接受社会各界的捐赠作为辅助性来源。这种资金筹集方式的主要优点是能够保证资金来源的稳定性与持续性；但也存在着很大的弊端，主要表现为由于资金来源单一，无法调动全社会所有可以利用的资源有效地补偿被害人；此外，这种完全依靠地方财政支持的资金筹集方式，使得该制度是否能够设立以及设立之后是否能够有效发挥其作用，完全受当地地方财政实力的影响。这就导致经济条件好的地区由于有雄厚的财政支撑，能够较为顺利的构建该制度；而经济条件不好的地区，由于地方财政实力薄弱，在构建这一制度时会面临很大的资金压力，这就会在身处不同地区的被害人之间形成巨大的不平等。[⑧]

　　反观国外已经构建该制度的国家，它们的资金来源渠道一般都包括，国家的财政专门预算，法院收取的罚没款，被告人监禁期间的劳动收入，社会捐助等。因此，如何广开资金来源渠道，最大限度的增加补偿资金的数额，是我国在构建被害人国家补偿制度过程中必须解决的一个重要问题。在这一问题上，青岛市在试行这一制度是就提出了从法院执行的罚没款中提取一部分用于对被害人的补偿。这一做法具有

　　很强的开创意义，值得进一步推广与研究。

　　4、立法分散，效力层次不高

　　在具体的司法实践中，为了便于操作，试点实行该制度的司法机关大都制定了相关的实施细则及指导意见。这些规范性文件在实际操作过程中发挥了巨大的指导作用；但由于这些文件大都是由地方政法委联合法院或检察院出台的，从法律意义上讲，这些文件都不具备法律效力，只是一种内部的办事章程；而且这些文件的内部约束力也仅限于制定该文件的地区，没有普遍的约束力。另外，不同的文件之间在具体规定上很容易出现冲突，相互矛盾，影响法制的统一性。即使作为最高司法机关的最高人民检察院和最高人民法院所指定的相关文件，其性质也仅仅是规划或指导意见，尚不属于司法解释，不具备全国性的法律效力。而且这些文件的规定也很抽象，缺乏可操作性。[⑨]

　　5、程序设置粗疏，操作难度较大

　　考察我国目前已有的相关规范性文件，在补偿程序设置方面都比较粗疏。在申请主体，申请期限，审查期限，对审批结果的异议程序等方面均缺乏具有操作性的细节规定。这种程序设置的粗疏不仅会影响对被害人进行补偿工作的顺利进行；同时由于缺乏明确的指导，对被告人通过该途径保障自身权益造成很大障碍，不利于该制度发挥应有的积极意义。

　　程序的生命力在于对细节规定的详细程度上，作为一项操作性很强的法律制度，对于被害人国家补偿制度的程序设计必须十分详尽明确。因此，我国在构建刑事被害人国家补偿制度时必须对整个程序的全过程进行详尽的规定，以保证该制度在我国保持长久的生命力。

　　三、我国刑事被害人国家补偿制度的建构选择

　　近年来，社会各界对尽快建立刑事被害人国家救助制度，保障被害人权益，彰显人文关怀，促进司法和谐，已基本达成共识。从国外的实践来看，绝大多数国家都采单独立法; 只有少数国家将被害人国家补偿制度与其他法律制度混合规定在一起。这两种方式各有其利弊。笔者认为，建立刑事被害人国家补偿制度，应当通过制定专门的《刑事被害人国家补偿法》来实现。因为在法律性质上，对被害人的国家补偿更多属于行政法范畴，不宜具体规定在《刑事诉讼法》中。立足于我国国情，同时借鉴国外相关立法的有益成分，具体可作如下设计:

　　( 一) 补偿原则

　　根据我国现阶段的国情以及国际刑事法发展趋势，我国刑事被害人国家补偿制度应当确立以下基本原则: ( 1) 效率优先，程序从简的原则。对于急需救助的被害人，进行应急补偿; 对于案件久拖不决的，进行临时补偿。( 2) 以人为本，有利于被害人原则。在难以确定赔偿额的情况下，天平的砝码应当向被害人倾斜，而不能向罪犯倾斜。各种补偿宁多勿少。如果补偿额大，可以发挥防止犯罪的功效，其超过标准数额的部分具有惩罚的性质; 如果补偿额不足，必将引起某种恐慌。就惩罚犯罪而言，补偿额不足意味着罪恶获得了胜利。( 3) 政府为主，多方援助的原则。[⑩]

　　( 二) 补偿对象和条件

　　鉴于目前我国的经济状况，必须对国家补偿的对象予以限制，应以补偿能解决被害人之迫切需要为条件。刑事被害人国家补偿的对象限定为无辜的、遭受严重暴力犯罪的被害者及其近亲属为宜。关于财产损害，比较而言，对被害人造成的伤害相对要轻，并且财产损害的恢复没有人身伤害那么迫切，可以延迟，等待赔偿。不过，等以后条件成熟时，应考虑将被害人的财产损害纳入其内。补偿条件是国家进行补偿的重要依据，各国的法律性质不同，补偿的条件也就相应的有所不同。根据我国的客观现实情况以及借鉴各国的立法经验，笔者认为，被害人只有同时具备以下条件，方可获得补偿: ( 1) 被害人对自己被损害的结果无过错或者承担很小的过错。( 2) 被害人与犯罪人之间不具有亲属关系。( 3) 被害人遭受严重暴力犯罪侵害而造成了生命、健康的极大损害。( 4) 被害人无法从犯罪人那里或通过其他途径得到充分的补偿。

　　( 三) 补偿范围和补偿金的来源

　　补偿可分为物质损害补偿和精神损害补偿。对于补偿金额大小各国规定也不相同，但一般都规定有上限和下限: 规定上限的目的在于控制经费预算，减少财政负担，而规定下限的目的在于避免小额诉讼之不经济。鉴于补偿金具有“慰问金”的性质，加上我国经济条件有限，因而数额也不宜过高，应借鉴美、英等国采用最高限额制。补偿金的来源是建立国家补偿制度的重要方面。基于我国的经济发展状况和水平，实施补偿制度的资金来源不能单纯依靠国家拨款，现阶段补偿资金可有以下几种来源: ( 1) 国家财政和地方财政预算拨款; ( 2) 没收犯罪人的财产; ( 3) 对犯罪人所处的罚金; ( 4) 监狱等劳动改造机关在犯罪人服刑期间所创造的部分劳动收益; ( 5) 法院收取的部分诉讼费; ( 6) 通过发行福利彩票募集的部分社会福利基金和社会各界的捐赠。[11]

　　( 四) 补偿的裁定机构和程序

　　被害人补偿的裁定机关因国而异。在我国，我们认为法院作为被害人补偿的裁定机构较为合适。理由包括: ( 1) 法院是刑事案件的最终裁判机关，它使案件有了最终结果，已确定了被害人。案件在公、检机关时，因为没有最后结果，被害人的构成尚无定论。( 2) 审判人员熟悉案情便于确定补偿的数量。( 3) 审判机关有审级设置，可采取两审终审制，这样也有利于对裁定的监督。为防止被害人在国家补偿程序中再次被害，应当建立方便、快捷的国家补偿程序，使符合条件的被害人都能够得到正确、及时的补偿。我们可以将我国的补偿裁定程序作如下设定: 权利告知、申请、调查、决定、执行、救济。

　　( 五) 国家补偿的公开与监督

　　救助公开与资金监管。一是将刑事被害人救助的情况定期公开，接受公众的监督; 二是纳入审计部门审计的范围，定期对资金的使用情况进行监管。错误救助的纠偏与返还。各国的刑事被害人救助制度都规定了错误救助情况下受益人的救助金返还义务。我们应当借鉴这一规定。导致刑事被害人救助出现错误的原因，主要表现在两个方而: 一是救助的建议和决定机关错误给予救助; 二是不应当获得救助的人以不正当方法获得救助。检察机关发现错误救助的情形后，及时向政法委相关管理机构报告，要求被救助的刑事被害人返还救助资金，并要求追究以不正当方法获得救助者的相关责任。正如法国哲学家皮埃尔·勒鲁所言，“平等创造了司法和构成了司法”。通过刑事被害人补偿制度的架构以矫正被破坏了的正义，平复被害人失衡的心理，使其恢复与其他社会成员平等的经济和社会地位，不至于因受害而陷入贫困潦倒的境地，有利于防止和避免被害人逆变，从而控制社会犯罪总量，建立起被害人对刑事司法的信任和稳定的预期，实现刑事诉讼中人权保障的衡平。[12]

　　总之，建立和完善国家对被害人的补偿制度符合现代社会防卫思想的精神。首先，其坚决反对传统的报复性的刑事惩罚制度；其次，其积极主张保护个人的权利和自由，保卫人类并提高人的价值，它是建立在人道主义基础之上的。所以，从刑事政策角度分析，无论是根据我国的经济发展水平还是社会进步程度以及刑事立法和司法状况进行衡量，我国建立国家补偿制度的条件己经成熟。应尽快建立刑事被害人国家补偿制度，将其作为国家刑事政策和构建社会主义和谐社会的一项重要内容对待，以促进刑事司法公平、正义和人道主义的进步。

　　（1）任卫峰：《刑事被害人保护制度研究》2008-10-1

　　[①]韦文洁：《刑事被害人救助制度改革列入最高法院第3 个五年纲要》www.legaldaily.cn/ content_1056443.htm

　　[②]爱德华滋：汉穆拉比法典［M］． 北京: 中国政法大学出版社

　　[③]罗嘉欣：《浅析构建我国刑事被害人国家补偿制度》    辽宁行政学院学报  2011-11-20

　　[④]郭兰英：《刑事被害人国家补偿制度的路径选择》山西政法管理干部学院学报 2011-09-10

　　[⑤]郭兰英：《刑事被害人国家补偿制度的路径选择》山西政法管理干部学院学报 2011-09-10

　　[⑥]郭兰英：《刑事被害人国家补偿制度的路径选择》山西政法管理干部学院学报 2011-09-10

　　[⑦]郭兰英：《刑事被害人国家补偿制度的路径选择》山西政法管理干部学院学报 2011-09-10

　　[⑧]申智军：《我国被害人补偿制度构建研究》湘潭大学 2010-04-01

　　[⑨]王丛荣：《论刑事被害人国家补偿制度》长春工程学院学报 2011-6-28

　　[⑩]龚雪娇：《刑事被害人国家补偿制度研究》鸡西大学学报 2011-11-20

　　[11]龚雪娇：《刑事被害人国家补偿制度研究》鸡西大学学报 2011-11-20

　　[12]张鸿巍、黄莹、赵若辉：《刑事被害人保护问题研究》，人民法院出版社 2007年第 1 版

        本文在中共济宁市委政法委、济宁市法学会联合举办的“民富市强、法治护航”征文和评选活动中获得三等奖。