农村土地承包纠纷成因及处理之初探

　　翟学军

　　农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展大局，农村土地制度是中国最基本的社会经济制度。党和国家历来高度重视“三农”问题，先后出台了若干政策促进农业发展，维护农村稳定。“三农”问题的核心是农民问题，而农民问题的核心是土地问题，人民法院受理的涉农民事案件也多表现在因农村土地引起的纠纷。因此，在审理涉农民事案件中，应牢牢把握住农村土地这个核心，以司法手段切实维护好广大农民的土地权益。在涉农民事案件审判工作中，目前需要高度关注的是依法维护好农民的土地承包经营权问题。土地承包经营权是维持农民生存和发展的重要社会保障，是关系到农村社会稳定和国家长治久安的重要基础。因此，依法加强对农民土地承包经营权的司法保护，是人民法院涉农审判工作必须始终坚持的基本原则。要站在稳定农村社会和保障农民生存权的高度，依法制裁侵害土地承包经营权的违法行为，充分发挥好土地承包经营权作为经济发展、社会稳定的“储水器”和“解压阀”的重要作用。

　　伴随着农村工作改革的深入，涉及农村土地承包纠纷案件与日俱增，案件类型日益复杂，我院2012年共受理农村土地承包案件不足十件，而今年仅在上半年就受理了15件。

　　一、农村土地承包纠纷引发的原因

　　（一）发包方违约

　　有些农村集体经济组织和村委置农民的利益所不顾，将他们所承包的土地随意收回、调整或擅自提高承包费、缩短承包期限。在合同履行过程中，有的村委在负责人更换后随意否认原承包合同效力、变更合同条款，或对标的物重新发包，从而导致纠纷的发生。有些村委明显违反民主议定程序，签订合同的随意性很大，造成不必要的矛盾纠纷出现。

　　（二）承包方违约

　　在土地承包合同履行过程中，有的承包户随意改变土地使用方式，甚至改变土地用途，挖坑取土、建池养鱼，建造房屋等，给土地利用造成永久性损害。有的承包方由于种种原因，在承包期内疏于经营管理，造成所承包土地长期大面积荒芜。

　　承包方拖欠承包费的现象非常普遍，有的承包人对发包人履行义务方面有意见，故意拖延不交。有的因经营不善造成缴费困难。有的双方在减少承包费方面进行过口头约定，后发包方更换负责人后不予认可，致使纠纷发生。有的因村委换届，集体事务无人管理，造成缴纳承包费不及时，从而造成履行合同违约。

　　（三）政府监管不到位

　　有些行政部门尤其是乡镇政府，不能依法有效的行使审批、登记和管理的权力，监管不到位甚至缺失，以致农村土地承包合同在签订、履行过程中时有纠纷出现，对村委干部也缺乏必要的规范指导，造成合同订立和履行中失误频出。

　　二、解决纠纷的原则、对策及建议

　　土地是农民最基本的生产资料和生活保障。农村土地问题是事关广大农民社会保障、农村社会稳定、农业经济发展的重大问题。稳定和完善土地承包关系是党的农村政策的基石，是保障农民权益、促进农业发展和保持农村稳定的制度基础。农村土地承包经营权等土地权利是广大农民安身立命的根基，关系到广大农民的生存权和发展权等基本人权，也关系到我国的政局的稳固。保护和稳定农民的土地承包经营权是保障农民安居乐业、维护农村社会稳定和促进农业经济发展的关键。土地问题一旦产生纠纷，就会出现“一人诉讼，多人观望”。一起诉讼案件解决不好，就会出现连环诉讼，产生群体性案件。

　　（一）对策

　　1.公正、及时、认真审理每一起土地承包纠纷案件，保护合法有效的土地承包合同，支持承包人依法经营土地，维护农民的正当权益，对违法破坏土地经营承包权、擅自中止、毁约等行为依法制止，切实维护土地承包合同的严肃性。在具体审理过程中，注重“调判结合，调解优先”的原则。主动使用诉讼与非诉讼相衔接的纠纷解决机制，积极与当事人包括村民、村委会、农业经管部门等协调沟通，尽量调动各方面力量多元化解纠纷。在调解不成的基础上，合法、合理、公平公正的做出判决，并且注重案件审理效率，以尽快使当事人从诉讼中解脱出来，不误或少误农活，保证农业生产。

　　2.适当使用情势变更原则，公正界定当事人之间的权利义务，增强审判的社会效果。对历史的原因或政策性原因引起的合同，不能简单地以签订合同不完全符合法律规定、权利义务失衡为由宣布无效，造成高成本的善后处理工作的发生。应该以促进生产、承认有效为原则，保护合同的履行，维护土地生产现状，不中断、不损害土地生产。为救济合同中的权利义务失衡现象，适用合同法中的公平原则，可以情势变更为理由，调整承包期限，变动承包费数额，以化解矛盾，消除纠纷。

　　3.积极开展普法活动，有效进行法制宣传，利用好乡镇的综治平台，增强广大农民的法制意识，提高农民尤其是农村干部的的法律素质，以尽量避免在合同签订上出现失误、在履行过程中出现违约问题。

　　（二）建议

　　1.有关行政管理部门，尤其是乡镇政府，要依法规范履行审批手续和管理权限，加大对土地承包经营合同的监管力度。尽量杜绝无效合同的出现，避免损害农民土地承包经营权的现象发生。

　　2.根据息陬法庭实际，尽快建立起诉讼与非诉讼相衔接的矛盾解决机制，让基层调解组织，提前介入处理。由于我院土地承包纠纷案件都集中于息陬法庭办理，下一步要适时建立起与王庄法庭、陵城法庭及相应的诉调对接机构进行有效沟通。

　　由于土地承包案件双方当事人均为农民或农村集体组织，涉及地域广，当事人诉讼成本相对增大。为减轻农村老百姓的诉讼成本，争取矛盾和解，加之此类案件固有特点，常需要审判人员来回奔波，或实地勘验。但由于审判工作特点及人员构成情况，时感分身乏术，在一定程度上影响了案件的审理效果。此种情况也应在下一步工作中努力克服。

　　3.在可能的情况下，可由市政府法制部门牵头，与各乡镇政府土地管理部门建立起一种联席解决纠纷机制，并使之常态化。