中国共产党法治观的百年演进（二）

　　三、奠立国本的法制规范生成

　　“中国共产党领导中国人民取得革命胜利后，国家政权应该怎样组织？国家应该怎样治理？这是一个关系国家前途、人民命运的根本性问题。”[21]当建国安民成为战略要务，革命家的法律理想实践必须回应国家制度构造和运行的现实任务。

　　（一）法制立国的规范架构

　　法制立国，是一个比局部建政更为艰难繁复的构造过程。新的国家政体如何通过权威有效的制度架构立基定位，将党的政治宗旨和人民权益契合一体？这是党从革命到执政的战略转变中必须回答的首要问题。中国共产党要肃清反革命流毒，与帝国主义、大地主和官僚资本的旧法体系彻底划清界限，同时还要在尽可能短的时间内建立新的系统，避免出现制度真空。这就需要将革命年代的法律理想动员，在新的实践环境下转化为权威法制规范。中国的法制建构之路，必须继续由党依靠人民，带领人民，借助集体经验和智慧，在实践中摸索探寻相关规律。

　　作为宣告中华人民共和国成立的组织，[22]中国人民政治协商会议在1949年9月29日通过的《共同纲领》，成为新中国法制的奠基文本，事实上发挥了宪法的功用。[23]由于进入社会主义建设阶段的必要条件尚不具备，作为过渡的新民主主义法制不能超越、不可或缺。通过独创性的“阶段论”和“过渡期”理论，新的国家法制建构有了明确方向。一方面，社会主义的目标已无可置疑，但出于更郑重之考虑，民众可在党的解释、宣传特别是实践中得到对社会主义的切身体会，《共同纲领》在总纲中未规定社会主义的性质目标。[24]另一方面，通过界定人民的范围，列举人民的各项经济、政治和民主权利，规定政权制度、军事制度、经济文教民族外交等各项基本政策，《共同纲领》初步建构起符合中国实际和自身特点的法律制度体系。

　　随着各方面条件的达成，“社会主义”进入国家法制话语系统，以1954年颁布的中华人民共和国宪法为最重要标志。毛泽东在宪法草案的讲话中指出：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。”[25]“五四宪法”颁布后，围绕人民民主与社会主义两大基本原则，各界展开了深入学习与广泛宣传。张治中说：“蒋介石心目中根本没有人民……但在中国共产党领导下，我们这次大会的召开，却是新中国人民民主制度的更进一步的巩固和发展。”蔡廷锴说：“现在是真正的民主，人民有了各项权利，这是中国开天辟地以来第一次。”[26]五四宪法和国家机构组织法、选举法、婚姻法等一系列重要法律法规的制定，建立起社会主义法制框架体系，确立了社会主义司法制度。[27]在此背景下，党的八大关于政治报告的决议指出：“我国的无产阶级同资产阶级之间的矛盾已经基本上解决”，国内的主要矛盾“已经是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾”。[28]在这次大会上，董必武强调，必须加强人民民主法制，依法办事是健全人民民主法制的中心环节，“必须有法可依”“有法必依”是依法办事的两层内涵。[29]

　　（二）社会主义法制成效与曲折

　　针对现实治理问题，社会主义法制显示出针对性强、成效明显的特点。比如，为解决社会稳定问题，中共中央发布《关于处理罢工、罢课问题的指示》《关于研究有关工人阶级的几个重要问题的通知》等重要文件，力图通过“理解大多数、惩办极少数”的办法化解矛盾。党和国家领导人也注意在法制的标尺下，区分政治和经济利益等不同性质的问题，以利于矛盾的定性和解决。刘少奇在讲话中指出：“我研究了一些地方的闹市，几乎全部是为了经济性质的切身问题。政治性质的罢工、罢课、游行、示威，很少发生。”[30]1957年2月，毛泽东发表《关于正确处理人民内部矛盾问题》的重要讲话，区分了两类不同性质的矛盾，并提出用“团结—批评—团结”公式作为处理人民内部矛盾的法理原则。同年6月，内务部党组向周恩来和中央报告，反映多地在下派干部担任县长、乡镇长职务时没有按照法律程序办事，引发群众不满，也让当事者自己提心吊胆，自嘲为“黑县长”，无法安心工作。面对政策和法律的冲突，中央回复强调：“总以不违反法律为原则”，在此前提下，可灵活采用一些变通办法。[31]

　　但严重泛滥的左倾错误，并未得到彻底纠正，在政治和思想文化方面继续发展。政治斗争的混乱无序、盲目扩大，社会主义法制话语渐趋沉寂。“十年动乱”极大破坏了社会主义法制的既定路线，让中国共产党的法治观必须有拨乱反正式的再造。[32]邓小平复出后，竭尽心力矫正“以阶级斗争为纲”的错误路线，重建社会主义法制的核心概念和基本原则，使党和国家建设回到正途，在此基础上开创了中国特色社会主义伟大事业。

　　四、协同改革的法治战略形塑

　　邓小平开创中国特色社会主义，顺应时代发展要求，适合中国实际特点，为中国共产党留下了至关重要的政治遗产。[33]四十余年来，作为改革开放的核心话语，中国特色社会主义的内涵不断丰富，外延不断拓展，形成以中国共产党领导为本质特征的法治战略构造。[34]邓小平之后的党和国家领导人，坚持完善社会主义法治战略，以政治改革、经济放权为主线，全力激活法制在党建、文化、社会、生态、军队、外交等领域的规范功能，逐渐形成了协同改革的系统法治战略。

　　（一）从“法制”到“法治”的演进

　　1978年，党的十一届三中全会就民主与法制问题深入讨论，提出“平反假案，纠正错案，昭雪冤案”的要求，宣布“设立专案机构审查干部的方式，弊病极大，必须永远废止”，强调以民主的方法实现集中统一，“严格执行各种规章制度和劳动纪律”，“坚决保障宪法规定的公民权利”，“使制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威”。全会号召：“从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要日程上来。检察机关和司法机关要保持应有的独立性；要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相；要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超越法律的特权。”[35]

　　与之同步，法制战略通过党领导的立法司法活动逐步得到确认。1979年，五届人大二次会议通过了三部组织法、一部选举法、两部刑事法典和一部企业法。[36]同年，中共中央在《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》中强调：“今后，加强党对司法工作的领导，最重要的一条，就是切实保证法律的实施，充分发挥司法机关的作用，切实保证人民检察院独立行使检察权，人民法院独立行使审判权，使之不受其他行政机关、团体和个人的干涉。国家法律是党领导制定的，司法机关是党领导建立的，任何人不尊重法律和司法机关的职权，这首先就是损害党的领导和党的威信。党委与司法机关各有专责，不能互相代替，不应相互混淆。”[37]

　　协同改革的法制战略，在“中国特色社会主义”的总框架中最终塑形。1982年，邓小平在党的十二大开幕式上指出，“把马克思主义的普遍真理同我国的具体实际结合起来，走自己的道路，建设有中国特色的社会主义，这就是我们总结长期历史经验得出的基本结论。”[38]中国特色社会主义的开创，带来了新时期国家法制建设的繁荣，形成了协同改革的总体性法制战略观念。人们以学法知法懂法用法为时尚，国家不断适时制定、废除、修改、解释重要的法律法规。大规模的法律宣传普及，连同迅速发展的法学教育和研究事业，让“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的“十六字方针”成为社会主义法制原则的标识性话语，至今仍深入人心。

　　“进入改革开放历史新时期，我们党提出‘有法可依、有法必依、执法必严、违法必究’的方针，强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略、依法执政是党治国理政的基本方式，不断推进社会主义法治建设。”[39]上世纪90年代从“法制”到“法治”的演进，不仅彰显了中国共产党尊崇宪法法律的观念，而且显示出在党的示范与带动下，人民群众对于法制权威有了普遍的觉悟，以及学术界对社会主义法制的标准有了更高程度的体认。在建设中国特色社会主义的时代潮流中，“依法治国”这个重要的政治战略，被党的十五大报告明确为“党领导人民治理国家的基本方略”。[40]党的十五大对“依法治国”内涵的科学概括，反映出协同改革的法制战略在观念上的跃升和定型。于此基础上，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，被正式载入宪法，成为新时期中国法治方略的根本法规范。

　　（二）法治战略观的实践特征

　　第一，坚守法律秩序的底线价值。新中国成立后，法制建设取得了很大成果，但思想路线和政治原则的偏失，打断了“从法制到法治”的正常演进。激进革命的惯性易生“硬着陆”，造成国民经济、政治系统、社会生活乃至思维观念的紊乱。安定团结压倒一切，中国不能乱——法律的秩序功能在改革时期被提到底线地位，正是基于中国共产党对历史教训的反思和总结。要确保法律秩序底线不被突破，必须坚持中国共产党集中统一领导，党的领导可以保证法治的正确方向，最大限度发挥法的治理效能。通过法律秩序观的强调和宣传，中国特色的法理型权威与传统型权威、个人魅力权威兼容调和，取得了独立宽广的制度及文化空间。中国特色社会主义的法治道路，最终形成了有别于西方“法律至上”“法律统治”等意识形态话语的独特意涵。

　　第二，坚定政治原则的价值引领。社会主义价值观为各项法制原则、规则和具体制度确立了根本的评价标准，它不是空洞肤泛的，其意义是高度确定的，即中国特色社会主义对法治战略的观念引领。“四项基本原则”之所以无比重要，正是因为社会主义法治有不同体制形态，但社会主义价值观在中国共产党的执政理念中长期稳定，绝不能脱离实际随意更改，或是根据个人主观喜好妄自变动。

　　第三，坚持社会主义初级阶段的战略路线。社会主义初级阶段理论的提出，奠定了中国改革开放的路线基石，极大化解了法治长远价值追求和近期现实目标之间的紧张。既然已经进入社会主义阶段，便不必要为经济改造、阶级斗争、政治运动伤筋动骨；既然还只是初级阶段，就应当大力发展经济，同时健全法制，以确保生产力的迅速提高，在经济发展中维护社会稳定。在社会主义初级阶段理论语境下，法治方略的任务首先要限定阶级斗争范围，治理社会乱象，特别是要在经济秩序的整顿和规范上显出实效。其次，法治不能管得太死太紧，经济立法要着重放松规制，吸收资本，要与经济发展“收放结合，以放为主”的步调相符。最后，通过法治为政治体制改革拓展实践空间。避免专断、保障党内民主和集体领导、完善民主集中制等政治体制改革主张，通过法治方略不断重申，并结合新的实践要求发展完善。

　　作者：廖奕，武汉大学法学院教授、博士生导师。