国际条约适用于国内无涉外因素的民事关系探析

【专家之声】国际条约适用于国内无涉外因素的民事关系探析

作者：万鄂湘，余晓汉发布时间：2019年03月07日

　　【摘要】

　　国际条约在国内直接适用的范围和程度取决于两大条件：一是主权国家基于利益考量的自主决定；二是条约本身设定的适用范围。国家对每一具体国际条约可否适用于国内无涉外因素的民事关系具有自主选择权，国家决定直接适用国际条约的范围与程度主要取决于对其(国家)自身利益的综合考量，不能一概认为国际条约不能适用于国内无涉外因素的民事关系；司法机关在无涉外因素的民事关系中决定是否适用国际条约时，应当慎重考察国家缔结或者参加国际条约的意图和立法机关的意见。

　　本文来源于《中国法学（文摘）》2018年第5期。

　　我国司法实践中对于国际条约是否可以适用于国内无涉外因素的民事关系，一直处于敏感、模糊、争论状态，理论研究也着墨不多。综观当前著述，主要有三种观点：第一种是“否定说”，认为国际条约只能适用于具有涉外因素的法律关系，而不能调整没有涉外因素的法律关系；第二种是“肯定说”，认为纯国内法律关系在条约规定的范围和条件内可以适用我国参加的国际条约；第三种是“折衷说”，对于一些技术性较强或者没有必要区分的案件，不再根据涉外涉内因素区分国际条约的适用。研究该问题，需要立足既有国际法理论和实践，分析国际条约可能适用于国内无涉外因素的民事关系的背景依据、基本途径、逻辑前提与最终决定。笔者经初步研究基本上倾向“折衷说”。

　　自19世纪末20世纪初国际私法统一化运动以来，国际条约发生了重大历史演进，从面向国家间政治、政策等公共事务领域，规定国家的权利与国家对个人权利的保护义务，到针对商品、资本、劳务等国际民商事交往，直接设定个人的实体与程序权利义务。我国缔结或者参加国际条约的情况十分复杂。据不完全统计，我国迄今为止缔结的双边条约达2.5万至2.6万件，缔结或者参加的多边条约达400至500件(之所以统计数字不易准确确定是因为统计标准不同所致)。我国在实施国际条约的实践中，对于某些技术性较强或者没有必要区分涉外关系与非涉外关系的国际条约，国务院相关主管部门有时以下发通知的方式明确我国缔结或者参加的国际条约也适用于非涉外关系或者特定的部分非涉外关系。《1972年国际海上避碰规则公约》等一批海事条约在国内直接实施的实践，已经作为国际条约在国内直接适用的例证摆在面前。这种实践也基本上直接解决了传统一元论与二元论所关注的国际条约在国内的适用顺位与方式问题。随着经济全球化在曲折中发展，国际法的国内化还将逐步加深，主权国家在做好利益衡量协调的基础上，只要能够实现国家利益最大化，原则上不必忌讳国际条约在国内的直接适用。国际条约私法化发展并向国内法渗透，为国际条约可能适用于国内无涉外因素的民事关系提供了背景依据。当主权国家基于自身利益考量决定在国内直接执行某些国际条约时，该类条约就有可能像传统国内法那样适用于某些民事关系，包括无涉外因素的民事关系。

　　“条约适用”存在广义和狭义使用的情况，广义的“条约适用”多见于传统国际法专著，特别是国际上在论述一元论与二元论时使用“条约适用”一词基本上属于广义概念，即相当于条约实施或者执行；而如果从国内一般法理上理解，则“条约适用”基本上是狭义的概念，即司法机关在具体案件中的援用。转化和并入是条约在国内实施的前提或者途径之一。当我们在广义概念上使用“条约适用”时，可以将转化与并入分别作为条约间接、直接适用途径来论述。但是，如果我们使用“条约适用”的狭义概念，只能认为条约的适用基本上限于条约并入情形，因为条约以转化方式“国内化”后，国内法院适用的是转化后的国内法，而不是条约。条约并入后要在国内适用，还需要满足一定条件：第一，条约本身是可以自动执行的；第二，争议事项属于条约规定的调整范围；第三，符合条约规定的适用条件，如国际性行为或者涉外性法律关系、事件在缔约国发生、法院地国和当事人或者行为所在地国均为条约缔约国等；第四，法院地国对条约有关内容没有提出保留。符合条约规定的适用条件后，条约就如同国内法一样适用于国内，这种适用就是条约的直接适用。国家决定并入国际条约是条约以其本来面目在国内(直接)适用的必经途径之一。如果国家并入国际条约时同意接受某些条约宽泛(不限于涉外因素的民事关系)的适用条件，则条约直接适用于国内无涉外因素的民事关系将成为可能。

　　国际条约的适用范围原则上是其自身规定的，例外情形是条约允许缔约国在特定范围内保留。符合直接适用条件的条约主要是国际民商事条约和行业技术性条约，各自设定的适用条件宽窄不一，涉外性并非所有国际条约所设定的适用条件。条约的适用条件是其本身所设定的，除非主权国家另有特别限缩，其直接适用原则上无需由国内法为其规定适用范围。如果以国内法的规定限缩条约的适用范围，有时会直接违反条约的规定。通过俄罗斯油矿两用船“Nefterudovoz－57M”在俄内河漏油污染事故案可以看出，一概以案件不具有涉外因素为由排除国际条约适用的观点和做法，可能不符合条约规定的适用条件，得不到国际认可，最终在最现实的利益面前还需要认错。国际条约与国内法之间的关系在本质上是利益关系，国家决定直接适用国际条约的范围与程度主要取决于对其(国家)自身利益的综合考量(是否适用或者适用至何种范围与程度对国家最为有利)，而不是围绕国际条约能否适用国内无涉外因素的民事关系所固化的片面观念或者教条。我国长期以来有一种意见，即以《民法通则》第142条和《海商法》第268条关于国际条约优先于国内法适用的规定推断国际条约只能适用于涉外关系。笔者认为该种意见并不周全。对于类似《1992年国际油污损害民事责任公约》这类本身具有自执性并且不区分涉外涉内因素的条约，国家可以自主决定某一特定条约是否适用于国内无涉外因素的民事关系，但该决定的依据是国家基于主权在遵守条约法义务条件下的自主决定，而绝不应当是《民法通则》第142条和《海商法》第268条的规定。

　　从国际条约自身所具备的适用属性看，存在自执行和非自执行条约之分。客观上具有自动执行属性的条约未必适合自动执行，考虑到条约对国家利益可能产生的重大影响，为保证本国对外政策最有效地得以施行，为实现主权利益的最大化，在很多情形下，通过国内立法的方式加以变通与缓冲变得十分必要。在理论上，对“具有自动执行性的条约”(又简称“自执性条约”)与各国条约适用制度中的“(已实际上)自动执行的条约”两个不同的概念应予以严格区分，前者只是条约自身的客观品质，而后者则将主权者意志的主观性融入其中，由此，后者只是前者中的一类而已。一个自执性条约能否进一步成为自动执行的条约，有赖于主权国家的最终决定。由于条约缔结具有妥协性，不同于主权国家完全根据本国意愿制定国内法，如果单纯根据条约具有可自动执行的客观属性当然地将条约纳入国内全方位适用，可能会忽略或者背离本国法律制度背后所蕴藏的政治立场、根本利益与立法动因。相反，动辄以国内法的规定不适当地限缩条约的适用，可能会在国际上受到质疑或者批评，不利于树立国家国际形象，甚至得不到国际广泛认同和支持。所以，千篇一律地对条约是否可以适用于国内无涉外因素的民事关系等问题作出肯定或者否定的结论，试图一劳永逸地解决所有条约的适用问题，是不适当的。国家在条约适用制度上必须预留一定的灵活性，这种灵活性应当在行使国家主权和遵守国际法义务之间寻求平衡和契合。

　　通过上述分析可以明确，国际条约在国内的直接适用的范围和程度，取决于两大条件：一是主权国家基于利益考量的自主决定；二是条约本身设定的适用范围。理论上，法院适用条约之前，需重点考察三个因素：第一，确定条约是否具有国内法地位(即通过并入等方式获得国内法地位)；第二，确定条约本身是否具有自动适用的属性；第三，根据本国的缔约主旨、立法机关的意图、本国国家利益等因素，确定条约是否自动执行，同时明确其在国内的适用范围。条约本身具有自执性，经过“国内化”后，其是否成为自动执行的条约及其自动执行的范围，主权国家可以在不违背国际法义务的条件下，融入本国主观意图，进行具体决定。对于一些技术性条约，一般倾向于根据其自执性直接确认其具有自动执行的效力。既有国际法研究已经表明，很少有国家严格采用总体采纳方式(将任何可适用的国际法规则一次性地、永久地纳入国内法体系中，从总体上承认国际法为国内法的一部分)，世界大部分国家的相关实践主要还是逐案采纳。由于我国《宪法》或宪法性法律没有规定条约在国内法体系中的效力地位，加上我国“人大批准、国务院核准、部门管理”的多头条约缔结体制，条约在国内法的位阶以及可否自动执行等基本问题不明，我国缔约机关缔结或者参加每一个条约后应当在公布条约时一并明确三个事项：条约“国内化”的方式(转化或者并入)；(如果选择转化)转化任务安排或者并入后的执行效力；并入的自执性条约的直接适用性及适用范围。上述三个事项之一不明，均会影响条约的适用。条约的适用主要由法院在具体案件中援用予以体现，法院对此具有司法裁量权，但对于自动执行的条约的直接适用性及适用范围问题，应当先征求缔约机关的意见，考察国家缔约意图后作出判断。

　　在经济全球化背景下，中国以“一带一路”为重点推动建设全面开放新格局，可以预见国际条约的适用越来越成为司法审判工作的重点和热点。进一步厘清国际条约适用的理论认识，准确适用国际条约，对于我国法院彰显大国司法风范、充分发挥相关服务保障职能具有重要意义。经由上述分析，就本文所针对的问题，主要得出了以下三点结论：第一，从国际条约发展演进历史看，国际条约从最初抽象规定国家整体的责任与义务逐步发展到大量直接规定个人的实体与程序权利义务，并明确规定条约本身的适用范围，出现大量自执性条约，部分国际条约具有直接适用于国内无涉外因素的民事关系的条件与可能，不能一概认为国际条约不能适用于国内无涉外因素的民事关系。第二，从国际条约制定的妥协性(未必充分反映国家意志)和国家缔结或者参加条约的复杂性出发，国家对每一具体国际条约是否可适用于国内无涉外因素的民事关系具有主权意义上的自主选择权，除在其缔结或者参加某国际条约时根据条约规定提出保留外，也可以在国内明确限缩该条约不适用于无涉外因素的民事关系，但该种限缩不应违背国家承诺的或者有关国际条约规定的国民待遇等国际法义务。第三，司法机关在无涉外因素的民事关系中决定是否适用国际条约，应当慎重考察国家缔结或者参加国际条约的意图和立法机关的意见。