涉法涉诉信访体制改革对策研究

涉法涉诉信访体制改革对策研究

 济阳县人民法院垛石人民法庭 史吉莹

       随着大家权利意识的提高，信访也在不知不觉中成为老百姓主张权利的一个不可忽视的重要渠道，甚至有愈演愈烈之势。百姓戏言“小访小解决，大访大解决、不访不解决”，反映出某些地方政府推脱敷衍、漠视上访群众利益的倾向。更有甚者，据媒体报道，上访群众市政府门前集体下跪无人问津，严重影响了人民政府的威信，造成极其恶劣的社会影响。近期还出现了法官穿着法袍去上访的轰动事件。虽然信访背后隐含着深层次的社会矛盾，但这些现象也折射出我们的信访工作多多少少存在着一些问题。

一、涉法涉诉信访制度的概述及重要意义

涉法涉诉信访是指涉案当事人或利害关系人及其近亲属，对司法机关在侦查、起诉、审理过程中以及行政机关在行政执法中的处理意见或结果不满，而向同级或上级相应机关反映问题，要求重新处理的信访案件。

涉法涉诉信访这一制度设计的重要意义：（一）维护程序正义。有些案件在实体处理上没有问题，但是当事人仍然上访不止，往往是程序上存在瑕疵。正义不仅要实现，而且要以人们看得见的方式得到实现，就是因为当事人没有感受到司法公正，所以才上访不止。找到部分涉法涉诉信访的起因就会寻求相应的解决措施，从而促进程序正义的维护。（二）维护司法权威。上访不应该影响司法权威。因个案利益的保护而动摇对司法权威的信仰，是以牺牲整个社会的司法权威为代价的，会动摇人们对法院判决信赖的司法理念，如此下去，牺牲的是整个社会的法律制度。上访者大多是刑事案件的被害人和民事案件的受害人，他认为，司法理念的好坏与司法权威的高低成正比。法官应当明确上访者的心理，具备明确的司法理念，涉法信访问题才能彻底解决，司法权威才能真正树立。（三）救济受害人。涉案当事人或利害关系人及其近亲属，对司法机关在侦查、起诉、审理过程中以及行政机关在行政执法中的处理意见或结果不满，之所以不满很有可能存在着冤假错案或有失公正的处理结果，通过信访可以使民众得到申诉，从而传达民意，保障人权。（四）保护弱者。尼采曾经说过，保护弱者就是公正。上访者中受害人居多，这就说明我们对弱者利益保护不够。冲突的本质是利益纠纷，在出现纠纷时，人们往往把司法救济看作是最后一道保护线，而司法救济又不是万能的。它不可能尽善尽美地解决所有问题，它也可能使一切纠纷当事人的愿望都得到满足，也就是说司法永远不会让所有人满意。在这种情况下，在法律允许的范围内尽最大可能保护弱者的利益就是司法公正。（五）息纷止争。回到最原始的起点，之所以信访就是要解决纠纷，化解冲突。在信访过程中，国家机关工作人员必定会从中斡旋调解，动之以情，晓之以法，认真细致地做好当事人的思想工作，争取使各方当事人握手言和，从源头上遏制暴力事件的发生，从而促进人与人关系的和谐，促进社会的和谐稳定和发展。

二、涉法涉诉信访制度的现状分析

(一) 涉法涉诉信访总量呈上升趋势

市场经济最重要的特点就是主体的多元性和竞争的激烈性，而在市场经济的建立过程中不可避免地会引发各种社会矛盾，我们寻求各种矛盾解决的终极手段毫无疑问就是法制手段。寻求保护的过程中，部分当事人由于诉求未得到满足，就会寻求其他途径而形成信访，涉法涉诉数量的上升就成为必然。上访的原因也越来越多，有因自身利益受到侵害信访，有因冤假错案上访，有因问题久拖不决信访，信访的人群不断增长，信访的规模越来越大。例如，某法院为了迎合不同的当事人而对同一案件炮制了两份关键内容和结论相异的判决书，最后在上诉审程序中才露馅；某检察机关对自己承认的十多万元债务先是拒不退还，后又拟制了一份每年退还1000元的协议，最后被央视报道称，这竟比香港回归祖国的期限（一百余年）还长；湖北某公安机关违法办案造成四名教师被错误羁押一年多，最终于2004年被央视报道后才撤销案件；某公安机关为了求得证据而让被害人再次被强奸，最终仍然办了一个更大的错案-将另一个无辜者错误羁押一年多；河南某公安机关指派两名交警出警，该两名交警赶到现场后却以自己不管治安为由拒不下车出警，放任被害人围着他们的警车转圈而被歹徒继续追砍；等等。以上的例子只不过是涉法涉诉信访的一小部分原因，这样的例子举不胜举。2002年至今，涉法涉诉信访呈逐年上升的趋势，特别是2007年下半年至今，涉法涉诉信访数量急剧攀升，据统计2009年上半年，全国登记的信访案件高达97.2万件，而百分之八十的信访案件与涉法涉诉有关。另据法院系统统计，法院每审理12件案件，就会有一件案件的利害关系人因不满处理结果而去信访。

（二）近年涉法涉诉信访出现集体化、组织化、复杂化特征。

随着我国经济的持续稳定发展，城镇建设和新农村建设也不断深入，导致新旧体制发生了转变、各种经济关系以及社会利益格局也发生了转变，由此产生了一系列矛盾和问题，引发了许多涉法涉诉信访事件并且呈现集体化、组织化、复杂化的特征。

多数集体访都是有组织进行的，其内部有较明确的分工，组织严密，有统一的口号、服装，并拟定上访时间、制作标语、横幅。2010年4月18日四川峨眉山市的20余人的信访事件围堵信访部门，经查是因为一场意外事故，死者家属为造声势引起政府的注意而组织亲邻集体上访，可见信访事件中组织性集体化越来越明显[①]。集体信访中，有的上访组织有严格的纪律，规定不准做违法的的事情，只提意见，这充分体现了群众信访的组织化特征。

涉法涉诉信访反映的问题复杂且处理难度大是其又一重大特点。例如有这样一个案例：土地延包期间，某村违反党中央政策将原承包户种有成规模果树的土地无偿发包给另一承包户，引发土地使用权纠纷；新承包户又分三次将果树全部砍毁，引发刑事案件和民事赔偿案件。该案涉及土地纠纷、民事、刑事三个方面，这个案件走司法程序较复杂，处理难度较大，实际上此案基层信访部门也是久拖未决，最后还是在省级信访部门的接待下，以被害人的得到赔偿后不得已息访而告结。

另外，从涉法上的案件来看，反映的问题涉及司法的权威性、严肃性、廉洁性、公正性，以及司法的效率与公平的关系、社会纠纷与矛盾的解决机制问题[②]。

（三）涉法涉诉方面重复访、非正常访、越级访、激访现象增多。

涉法涉诉信访案件大都表现的时间长，一般短的持续一年、两年，长的持续数年，甚至十年以上都很常见，而且其中的上访人员大都有十次或者几十次的上访经历。 同时对于这些上访人沟通比较困难，他们上访多次问题的解决都不能达到他们的要求，他们大都对办案人员有怨气，甚至还有抵触心理，即使案件得到公平合理的解决，他们也认为这其中存在不公。一般重复上访涉及面较广、历时较长、次数较多，造成的影响也较大，他们大都是信访部门的常客，这便是所谓的“老上访户”，这些人很是令工作人员头疼。例如老上访户高松林，无论风吹雨打，每天都按时到郭镇镇政府，到每个办公室坐一坐，找人理论，对此很多接访人员都拿他没办法，大家私下都叫他“花岗岩脑袋”[③]。这些上访人员一般在群众中的知名度也很高，他们的一举一动都可能对社会产生重大影响。重复上访问题一般不好处理，由于重复上访历时较长，案件的解决受限于历史条件，同时绝大部分文化程度偏低，思想较偏执，不理解国家的国家法律和政策，最重要的是上访人员对接访机关的不信任也使案件难以得到及时公正处理。

信访的形式越来越非正常化，信访人不到指定的场所和按规定的逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织提出诉求，而是采取蓄意的、过激的、相关法律法规明确限制或禁止的方式，以集访、闹访、缠访、越级形态出现的影响党政机关办公秩序，损害社会治安秩序，恶化地区建设发展环境，妨害国家安全和公共安全。此类上访事件也是屡见不鲜，如今年3月20日上午，河南淮阳一女子跑到县委书记面前下跪，这个上访选择的时间和地点都不合适，明显的就是非正常上访，虽然结果是好的，该女子的问题得到了解决，但这是“非正常上访的胜利”，当然如同网友说的一样这也是庶民的胜利。然而终究非正常上访不是值得肯定的的上访方式，像深圳市就明文规定，上访时穿状衣、静坐、自残、自杀、无理取闹、拦截机动车辆、纠缠国家机关工作人员、呼喊口号、打横幅、出示状纸、散发上访材料等方式都不允许[④]。

越级上访在上访人的心目中是一种很有效的救济方式，越级上访是走访中的行为之一，是指信访人在走访中，越过依法有权处理的本级和上一级机关，到更高机关走访的行为。如：反映村干部违纪问题到乡镇、县区不是越级上访；反映县委书记、县长违纪问题到市、省不是越级上访。也就是超过有权受理机关的上一级机关的走访行为，便是越级上访。直接越级上访反映问题，上级机关只登记，不受理。然而上访人的传统观念会让他们认为上级机关可以向下级机关发号施令，所以一般他们的问题不能在下级机关那里得到很好的解决，便会采取越级上访，有时甚至直接到中央上访。而不同涉法涉诉信访案件，应有不同级别的政法机关分别受理、办理，当事人应逐级反映问题，越级上访不利于解决问题，有时还会影响国家机关的办公秩序，重者可能会触犯刑法。

随着社会进步和经济的快速发展，社会利益格局发生重大改变，引发了一系列的矛盾和问题，一部分上访者为了能使自己的问题得到圆满的解决，便采取过激的的上访方式，如进京挂号、恶意登记、违反闹访，上访人员产生对立情绪，便采取过激的行为，他们往往采取哄闹、围堵党委政府或法院，正开会领导检察工作室等时机，采取过激言行，企图造成影响，引起政府的重视，甚至采取打砸抢烧等违法方式，但诸如此类的非正常上访不仅不利于社会矛盾的解决，反而更有可能激化社会矛盾，引发更为严重的社会问题。

（四）涉法涉诉信访机制不健全，机构庞杂，缺乏整体系统性。

我国现在虽然已经建立了一套比较完善的信访体制，但是不可否认它依然有它的不足之处。

信访机构在我国基本遍布各级各部门，从中央到地方，党委、人大、政府、法院和检察院以及其他职能部门都设有信访机构。各级各部门的信访机构没有严格的权限分工，隶属关系也不明确，缺乏一个统领机关，信访机构的设置缺乏系统性，各信访机构之间相对独立，信访机构分散布置，同时各信访机构之间沟通协调不够，各地的信访机构权利运行方式也存在较大差异，而导致他们之间配合协调能力差，再一个也不能做到很好的监督。

这种情况一方面会导致各部门对于信访案件随意立案和随意答复。虽然在第一次全国信访工作会议上确定了"分级负责、归口办理"的基本原则，即根据来信来访提出问题的性质，按照各级各部门的职责、业务范围进行处理，但是各信访机构之间权力交叉严重，受理案件混乱，缺乏整体的案件调度能力，便出现随意办案的现象，例如本该由法院、检察院受理的涉法涉诉信访案件，行政机关受理，这种情况不止会出现由于专业知识不足导致案件解决质量不符合法律规定，也会出现行政干涉司法的现象，破坏司法权威，使人民会形成“权大于法”错误认识，由于信访案件的解决不能使人民满意，从而导致人民对基层国家机关的不信任，进而使信访不断升级，各种问题和矛盾向中央聚集，据相关数据显示信访案件明显有向北京聚集的趋势。另一方面就是各部门以各种理由互相推诿，以至于上访人辗转于好几个部门，都难以被接访，上访人投诉无门，就可能采取非正常上访的方式，甚至激访、闹访，以达到引起信访部门的注意，从而迫使信访部门接访，这不但有损党政司法机关的形象，也与建设社会主义和谐社会不符。曾经有份调查显示有些上访者走访的部门最多能达到18个，大都是党政机关和司法机关的信访部门[⑤]，足见涉法涉诉信访机构庞杂，缺乏整体系统性。

三、涉法涉诉信访现状问题的解决措施

涉法涉诉信访制度设计的目的在于健全诉讼制度，补充其不足，但无止境、混乱的信访局面，不仅损害司法权威，而且动摇长期以来的诉讼制度。只有健全涉法涉诉信访，才能真正达到保障当事人权益的目的，对和谐社会的法制建设起着积极的保障作用。

（一）建立案件质量保障机制，从源头上避免涉法涉诉信访案件的发生

很多接访情况表明，凡涉法涉诉上访案件，大多在审判实体、审判程序或执行上存在或多或少的瑕疵。因此要严格司法审判程序、公平公正公开司法。首先要努力加强执法、司法队伍的业务学习, 不断提高业务素质和工作水平, 增强执法和司法能力, 提高案件办理质量和效率；其次要进一步完善行政执法人员、法官、检察官遴选制度,优化行政执法、司法队伍的结构，使执法人员树立起“执法为民”、“以人为本”的执法理念，客观、公正、高效地处理各种案件；再次,要加强案件流程管理,要层层把关,层层负责,限期办理；最后，要认真落实执法责任制和错案责任追究制, 严格追究执法违法、枉法裁判人员的责任。

（二）从信访的主体方面寻求解决措施

在涉法涉诉信访的上访人员中农民占比例不小，很多农民都依照比较原始的救济途径，诸如敲锣打鼓、静坐、对机关人员围追堵截等，近年还出现了很多新的方式，诸如集体上访、专业上访等，还有一些上访人员缠访，越级访等。据《半月谈》报道,在群众信访特别是群众集体上访反映的问题中, 80%以上反映的是改革和发展过程中的问题;80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决;80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的; 80%以上是基层应该解决也可以解决的问题[⑥]。这“四个80%”说明信访的问题相对集中,同时也说明上访的群众确实有困难、有问题需要解决。但是此类信访的方式方法欠缺，应该从思想观念上对其加以引导同时提高其文化素质，找到合适的救济途径才是解决问题的根本。但是出现此类现象的主要原因还在于信访人员实在是除了此路，别无其他的选择。鉴于此应切实重视信访工作，努力提升信访部门工作人员素质。把一批懂法律，懂心理学，善于与人沟通，有党性，负责任，有耐心的同志充实到信访工作第一线。信访工作人员必须转变观念和畏难情绪。绝对不能先入为主，把上访群众视为“难缠刁民”，信访工作的性质就是为民解难，为政府分忧，必须满腔热忱，知难而上。

建立和完善信访工作人员培训学习机制。这是抓好信访工作的组织保障。 必须加强对信访工作人员的培训学习，不断提高他们的政治业务素质，使每位信访工作人员都能识大局，顾大体，懂业务，办实事，不敷衍。

（三）要提高裁判的公信力，树立裁判既判力意识

涉法涉诉信访对于国家的司法权威是一大挑战。裁判决定不公正，案件得不到及时解决是涉法信访的主要原因。目前我国司法裁判大部分是正确的，但是仍然有相当一部分的错案、冤案，在实体上程序上都存在这样那样的问题。对审判机关来说一百起案件错了一起是百分之一，但对当事人来说就是百分之百，他要通过各种各样的手段进行反映。信访就是一种。还有就是有的老百姓不相信法院的判决是正确的、公正的，不相信下级司法机关的判决是正确的。

针对这些问题，首先要提高裁判的公信力，要提高司法机关裁决案件的正确性，不仅从实体上保证案件的正确性还要从程序上保证案件的合法，这就要求司法的公正透明。另外，在判决书中要注明判决的依据和理由，让当事人能够切实理解和接受判决。其次，要树立裁判既判力意识。对于现行的一些制度要严格限制，不仅从主体上加以限制而且从条件上要予以限制。现行的再审制度，要进一步明确再审的主体，不能是任何公民，其次是再审的依据和理由必须是发现了原审确实有错误存在。

（四）要建立健全涉法涉诉信访流程管理机制

我国信访的体系状况及问题在前文中已经提及了，要从根本上解决信访登记混乱、处理缓慢、责任不明的问题就要建立健全涉法涉诉信访管理机制。在登记方面可以设立全天候的接访机构，轮流值班。信访处理要设置明确的期限，一般申诉问题不超过60日。要做到每次接访明确到人，谁接访、谁处理、谁处理、谁负责。实现信访案件“件件有着落，事实有回音”的目标[⑦]。有关机关要相互配合，以便利信访案件的处理为原则，但是相互之间不可推诿敷衍，要以某一机关办理为主，其他机关配合为辅。对于疑难涉法涉诉信访案件下级机关可向上级机关通报，上级机关予以指导督促。另外，对于突出问题、疑难问题、热点问题要及时摘要、汇总。对接访过程中出现的矛盾激化、缠诉缠访、伤亡事件，随时发生、随时通报，对信访责任进行追究，确保重大信访信息的上传下达。

（五）律师参与涉法涉诉信访工作

北京大学贺卫方教授解释说，在现在一个利益越来越多极化，观念价值越来越多元化的社会里，我们靠什么把这个社会整合成一个有秩序的社会、权利能够得到保障的社会，很大程度上要靠司法的程序。法院应该尊重律师的地位，尊重律师的职业特点。当事人信任自己请的律师，不大信认法官，这是正常的，法院如何通过律师这个媒介很好地与当事人沟通，与败诉方当事人沟通，律师有时会起到很好的说服作用，有助于化解一些不应有的矛盾。

在接待工作中，律师要为信访群众解答法律问题，提供法律咨询；要依法疏导信访人，对涉法事项通过正常渠道依法解决；对弱势群体、困难上访人依法提供法律援助，帮助信访人依法解决；与信访群众建立帮扶对子，提供长期的免费法律咨询服务；接受信访部门的委托，参与重大疑难信访案件的法律论证，提出法律建议。

（六）健全社会保障机制，促进社会和谐

涉法涉诉信访问题的解决只能使社会上很小的一部分问题得到解决，法官和法院的地位决定了其只能行使其职权解决社会上一小部分问题，化解一小部分矛盾。

随着我国经济的不断发展，民生问题也日益凸显，涉法涉诉问题表面上是对法院甚至法官不满，而实质上是深层次的社会矛盾，是民生问题，在当今世界难以立即解决，因此要彻底化解社会矛盾，解决深层次的社会问题需要全社会的共同努力，通过社会发展和进步实现。只有使社会保障机制更加健全，社会更加和谐，人民的生活更加富足殷实，涉法涉诉问题才能从根本上得到解决。

另外，涉法涉诉信访是一个具有典型中国特色的纠纷解决和民怨表达机制，但对于实践中出现的问题，多是从优化信访外部环境,通过体制创新和制度改革的方式进行解决，法律依据不足，对此可增加国家立法，必须将其纳入法律化的轨道,尽快制订《信访法》，使涉法涉诉信访有法可依。