关于行政案件司法审查在法治政府建设中的作用的调研分析

关于行政案件司法审查在法治政府

建设中的作用的调研分析

行政庭 赵鑫

一、近年来我院处理行政诉讼案件的基本情况

我院始终重视行政审判协调工作，坚持案件的处理实行协调优先的原则，把协调工作贯穿于行政审判的全过程，健全工作机制、创新工作方法，强化诉讼功能，妥善化解行政纠纷，力争行政审判实现“定纷止争”、“案结事了”的效果。近年来，通过协调处理的行政诉讼案件连续保持了较大比例，协调机制的运用已成为妥善化解行政纠纷，及时促进行政机关依法行政的重要组成部分。行政诉讼案件撤诉率较高的也反映了行政机关加强了行政机关依法行政意识的增强，其自我纠错机制也在不断完善，通过法院的协调工作，行政机关在宣判前就可以改正错误，行政纠纷也就得到了解决，从而使原告撤诉。

二、当前行政执法行为存在的普遍问题

近年来，随着行政机关依法行政意识的提升和行政法制的加强，行政执法行为逐渐规范，行政执法水平显著提高，但行政执法过程中依然存在一些亟待解决的典型和普遍性的问题。2007至2012年，我院审理的行政诉讼案件中，一审与二审判决行政机关败诉的案件共6件，占结案案总数的2.1%。这些案件数量及所占比例并不大，但反映出当前行政机关执法行为中普遍存在的问题。

1、主要证据不充分。证据是认定事实的基础，法院在对被诉具体行政行为进行审查时，发现某些具体行政行为作出时主要证据不足、证据链不完整，行政证据存在的这些问题往往导致了行政机关败诉。特别是在涉及房屋、土地及工商登记等诉讼案件中，主要的行政证据数量较大、内容复杂且专业性强，因此法院审查的重点就放在了书面审查上，这对行政机关提交的书证提出了更高的要求。某些行政登记类案件中，登记机关在认定事实时，存在权属依据审核不到位、缺少实质审查登记人员对事实掌握不清等现象，加之技术手段不到位，这在很大程度上影响了行政证据的收集及其效力，使作出的具体行政行为缺乏有力的证据支撑，行政机关极易败诉。

2、适用法律不规范。行政机关作出具体行政行为时，必须准确理解相关法律规范的具体规定及其精神实质，这样才能做到适用法律法规正确。行政机关适用法律不规范主要表现在以下几方面：一是法律适用不符合比例原则，特别是在作出行政处罚决定时，较多直接适用最重的处罚，而未对案件的具体情况予以充分考虑；二是法律适用在逻辑上不严谨，行政机关在适用各类法律规范的条文时，不能充分地将各条文进行链接，这造成了法律适用上的漏洞；三是部分行政机关将内部规则作为执法的主要依据，在作出具体行政行为时，优先考虑适用该行政机关的内部执法规则，而在一定程度上抛弃了法律原则；四是形式不规范，如在行政决定中没有说明法律规范的条文内容，以及引用条、款、项、目表述错误等，这易造成说理的不充分。

3、遵守程序有瑕疵。近年来，随着依法行政方略的逐步推进，行政机关在作出具体行政行为的过程中明显地更加注重行政程序的要求，但实际工作中在整体上遵守法定程序的同时，仍然存在着一些瑕疵，致使程序的制约作用打了折扣：一是保障行政相对人的程序性权利方面，尤其是对待相对人的陈述与申辩权利时，不能给予相对人合理的、充分的准备时间；二是作出具体行政行为的顺序方面，少数行政机关由于内部协调的失误，使具体行政行为的部分环节存在着顺序颠倒的现象；三是遵守法定期限的规定方面，实践中，实质超过法定期限作出具体行政行为的现象已经明显减少，但在少数行政诉讼案件中，缺少中止或结案手续而导致程序违反的情况还是有所发生。

4、履行职责不作为。由于强化了程序意识，行政机关不按规定履行法定职责的情况也较以往有了明显减少，但行政机关不作为在以下两方面仍有不足之处：一是未在法定期限内答复行政相对人，这类诉讼案件中，行政机关未能提交证明行政机关在法定期限内对相对人的申请给予了答复的证据，因此，法院不得不认定行政机关未履行义务，从而导致行政机关败诉；二是行政机关虽在法定期限内对相对人的申请予以了答复，但是答复不充分、不全面，只涉及到部分申请事项和问题，某些行政机关认为在法定期限内对相对人的主要申请或反映的问题给予答复即履行了法定义务，这种认识必然导致行政机关履行法定不完整。

三、当前行政案件司法审查在法治政府建设中存在的突出问题分析

1、行政审判的强制力不足。一个法律制度，如果没有保证其实施的强制手段，就难以实现其维护社会秩序和公平正义的基本职能。由于传统上司法对行政的依附，司法的强制力被行政的强制力所掩盖，形成了重行政管理而轻司法调整的固有思维模式，在国家权力结构的设置及国家管理权限的分工上，形式上直接有效而可能有失公正的行政管理替代了某些本该属于程序相对较为复杂而优势在于能确保公正、合法的司法的权限，将司法的权限限制在解决纠纷的狭小范围内。由于司法在国家事务及公共事务中的地位定位不准，相应地赋予司法的强制力也就不足。

2、当事人尚不能正确对待行政诉讼。部分人漠视司法的存在，对司法怀有轻视，甚至是敌视情绪，而无信服、敬畏之心。这有法制观念淡漠的原因，有社会价值观念和道德观念异位等诸多原由，也是司法功效低下、司法权威未能树立的一种体现。少数行政机关负责人仍把行政审判当成行使行政管理权的“紧箍咒”，认为做了被告是不光彩的事，是丢面子的事，对行政诉讼深恶痛绝，甚至出现抵触情绪。今年上半年审理的案件中，仅有4起行政机关主要负责人出庭应诉，现尚未有一起案件是由部门“一把手”出庭应诉；其他大多委托律师或一般工作人员出庭应诉。行政诉讼中被诉的行政部门负责人通常很少出现在法庭,其原因有二:第一,有些官员不熟悉法律程序,也缺乏法律知识,因此惧怕被质询;第二就是官员的傲慢,他们不愿意与原告一起坐在法庭上接受法官的审判。应诉过程中，也出现了重视不够、主动出庭应诉意识不强的情况，在诉讼过程中举证不主动，答辩不及时，影响了行政诉讼案件的审判效率。

3、行政诉讼原告诉权难以有效行使。我国《行政诉讼法》所规定的原告主要包括行政相对人及利害关系人，然而对于利害关系人和原告诉讼资格的具体规定却把许多人的诉求挡在了法院之外。《行政诉讼法》规定被告应当对具体行政行为的合法性进行举证，但第三人可否对此的证明责任则未知可否，而这一规定是否会导致行政机关基于各种原因怠于举证而侵害第三人的合法权益也值得探究。

4、生效裁判执行难。几年前，行政诉讼判决的执行似乎还不成问题，但现在却变得与民事诉讼判决的执行一样，普遍存在着执行难的问题。这种执行难，既有行政诉讼自身的原因，也由于司法体制上的共性问题所致。第一，观念上的问题造成行政判决执行难。在行政管理领域里，行政机关或法律法规授权的组织与相对人的地位不对等，行政主体这方若抱有“官贵民贱”的观念，就会利用这种地位的不对等，蔑视对方当事人的权益，拒不承认法院的权威，不执行人民法院的行政判决。第二，相对人一方拒不履行法院的行政判决，地方保护主义也是执行难的主要原因。第三，法院没有充分利用现有法律手段依法执行行政判决，尤其是未利用对行政机关拒不履行行政判决所能采取的手段，这是造成执行难的重要原因。第四，现行立法规定对拒不履行生效裁判的制裁力度不够亦是重要原因。

四、完善行政案件司法审查制度，促进法治政府建设

1、推动完善行政机关负责人出庭应诉制度

程序法未明确规定必须由行政机关主要负责人出庭应诉,但在解决行政纠纷时这却成了一个主要的障碍。因为没有主要负责人的出庭,原告便不能向负责人直接表达他的诉求;而另一方面,行政机关的负责人也就不能够理解相关行政行为的违法性或者不合理性。当前，由行政机关主要负责人出庭应诉已成为大势所趋，也逐渐被各地行政案件的司法审查实践所印证。然而，要使该制度得以发挥其当初设计时的效果，就必须对该制度加以完善。一是在法律、法规尚未对此明确的情况下，可以利用规范性文件的形式，确定某些案件，如涉及到原告众多或者行政赔偿等重要的行政诉讼时,被诉机关的主要负责人原则上应当出庭。如果主要负责人有合理原因无法出庭,主管同领域事务的副职主管应当代替其出庭。如果政府未能出台相应文件，法院可在认为必要时，在上述必要的案件中，以出庭应诉函等形式送达给行政机关的负责人。

另一方面，为了推进改革,法院可尝试培训那些过去害怕出庭应诉的行政官员,其目的在于增加他们的法律知识以增强其信心和应诉的技巧。尽管很多官员都是迫于压力出庭,但在这个过程中他们也收获良多。出庭意味着他们跟上了依法行政的要求,意味着他们在倾听来自民众的声音,意味着他们开始熟悉其行政决定和行为的法律依据,进而表明他们是负责任的。出庭也会为他们带来媒体的采访,而这不逊于任何一个可以在政治上有所表现的机会。这些对他们的仕途均有帮助,很多官员在出庭应诉以及支持法治的过程中都看到了这一点。

2、行政审判协调机制需进一步加强

《行政诉讼法》第五十条规定，人民法院审理行政案件不适用调解，即立法上否定了行政诉讼调解制度的存在，但在行政审判实践中，人民法院通过与行政机关及原告的交流、协调，使被告行政机关认识到被诉具体行政行为存在的错误及瑕疵，并主动改正，使原告方主动撤回诉讼，即运用行政审判协调机制，是解决行政纠纷较好的方法，因为这种机制避免了信访、上访案件的发生，更有利于维护人民群众的根本利益，真正使行政审判促进社会和谐、维护社会稳定。基于这种工作思路，今年上半年审结的案件中，原告撤诉结案的占94%，在一定程度上维护了社会的和谐稳定。但在协调机制的运用方面仍存在着认识不足、工作不到位的情况，在今后的工作中应将该机制深化到行政审判的各个阶段，尽最大努力解决官民之间的纠纷和矛盾，最大限度地维护社会稳定，实现案件法律效果与社会效果的统一。

针对行政案件审理过程中反映的热点、焦点、难点问题，法院同行政机关的沟通、协调等机制的健全可在以下见过面着手应对：一是法院主动走访，收集行政执法机关对相关问题的看法和对法院行政审判工作的意见，并对各行政机关在执法过程中遇到的法律问题及时解答，促进了依法行政与公正司法的良性互动，目前我院已同国土资源局、执法局、计生委部门 的工作联系作为工作重要组成部分，有力地提升了全县的行政法治建设水平。二是选择典型行政案件，指导和帮助行政机关规范行政执法行为，法院可经常选择典型行政案件，采取开展带案座谈，以行政机关败诉的案件为切入点，用个案谈行政执法事实的认定、执法程序和法律法规的适用方面存在的缺陷和不足，指出行政机关败诉的原因。指导和帮助行政机关规范行政执法行为。三是开展行政上访案件指导化解机制，助力政府化解信访难题，法院与政府信访部门建立定向联系制度，对于涉及行政机关执法行为的信访案件，由政府信访部门提交法院行政审判庭进行沟通，分析信访的成因，涉访行政机关是否存在违法行政的问题，提出解决化解案件的对策及建议，形成报告提交给政府相关行政机关，为行政机关化解信访案件提供参考。

3、司法建议之改进

司法审查促进依法行政的一个重要措施,是利用司法建议来纠正行政机关的不合法行为。我院行政审判庭根据案件审理中反映出来的情况，对重大案件、具有普遍代表性的案件实行诉后司法建议制度。去年，就进一步推动行政首长出庭应诉工作向县某局发出了司法建议；今年，又先后针对一起要求履行信息公开行为的行政诉讼案件向被告某县级政府发出司法建议；针对一起不服某局行政处罚决定案就撤销行政处罚后相关事宜向该局发出司法建议。另外，我院还直接在裁判文书中指出行政机关履行行政职能时的行为瑕疵，提醒行政机关加以纠正。这些司法建议，虽然在数量上不多，但已经不是零星的个别建议，而是在制度框架下实施的司法审查行为的一部分。

法院要重视司法审查在促进法治政府建设中的重要作用，一方面，法院自身要提升司法建议的水平和针对性，通过个案，以点带面，着重上升到法律和法治层面，扩大司法建议的宣传、提示、告诫等方面的作用，虽是就个案向某机关发出，但要将影响扩大，可在不透露当事人信息的前提下，就审查中的执行法律问题，对政府及其职能部门都能加以影响。另一方面，法院在提高司法建议水平的同时，现阶段还需要思考加强政府对司法建议改进措施进行回复、反馈的督促机制建设，虽无需案案有建议，但建议要件件有回复，力争对某一行政机关的司法建议中对回复时间加以明确，回复的形式当然也不限于书面方式，例如在联席会议、座谈会或是调研过程中均可以就司法建议作出反馈。

另外，上述机制的落实需要一定的强力作为保障和支撑，就发出司法建议的对象而言,法院可借助于更强力的政治角色来提高司法建议的影响力。尽管司法建议的预期对象只是行政机关,但可以创造性地大胆扩大了这个范围。当一份司法建议被发给某个行政机关时,它的复件也会被送到这个机关的主管单位:包括该机关所在的政府、地方政府的法务部门,以及最“重要”的纪检部门。当然,法院的职责并非是在行政案件中调查官员的腐败问题,但司法建议中反映的不规范行为可能会为纪检监察部门提供违法或渎职的线索，这必定会促使行政机关应对司法建议的落实情况。

4、提升业务能力，加强法官专业化程度

当前一些优秀法院之所以能够积极地追求司法创新,并取得了显著成绩，一个重要的原因就是大部分的法官都接受过正规的法律训练且在行政诉讼方面具备丰富的经验。行政审判法官的业务能力直接关系到行政审判目的与功能的实现。我国行政审判法官队伍整体素质不够高的主要是行政审判法官队伍不稳定，异动频繁。要建立一支业务精、作风硬、政治强、品德好的行政审判法官队伍，不断提高队伍整体素质，关键是做好以下两点:一是加强对现任行政法官的培训；二是规范干部轮岗调配制度。

随着普法教育的开展，人们的维权意识越来越强，而我们的行政审判人员，面对日益繁纷复杂及出现的新类型的案件，学习法律业务知识，提高业务能力显得尤为重要。从事行政审判的法官，一方面要加强法学基础理论的学习，形成完整的法律思维，掌握正确的法律方法，对实践中各种法律现象抽其表象，看其本质，正确认知新生事物，发展理论，并形成自己的学术观点，从而正确运用裁量权作出合理、公正的判决。另一方面，要提高业务素质，注意学习新法律法规、新法学观点和理论，还要努力学习与行政审判业务紧密相连的新的法律、法规，提高自己分析问题和解决问题的能力，促进业务能力的全面提高。要学习审判、调解艺术，提高实际工作能力。要在工作实践中注重探索和改进审判和执行工作的新思路新方法，针对不同的案件采取机动灵活的技巧和方法，善于掌握人的心理，掌握工作的技巧和艺术，不断丰富审判实践经验，提高驾驭审判执行活动的能力，扎实推进审判和执行工作的大发展。要学习法官职业道德规范和社会良知，提高职业道德修养。只有具备了精良的行政法学专业知识和丰富的行政审判司法实践，才可能应对日益复杂的行政案件，也才可能有能力、有勇气承担起社会责任。