内容提要  《国家赔偿法》的实施有利于被公共权力侵害的公民、法人和其他组织主张和行使自己的合法权力，也促使国家权力机关谨慎对待手中的权利。针对行政追偿制度理论基础及其重要意义做了系统的论述，分析了行政追偿制度在我国尚未健全的现状及其难以落实的原因。在分析了行政追偿的条件、主体、范围、方式及金额标准的基础上，提出了行政追偿的程序和追偿时效的设计。

　　关键词  行政追偿  现实问题  程序设计

　　一、行政追偿概论

　　（一）行政追偿理论基础

　　行政追偿又称行政求偿，英文为“Liable to reimburse the state”，即“对国家承担的赔偿责任”。 行政追偿制度是指行政赔偿义务机关代表国家向赔偿请求人支付赔偿费用后，依法责令有故意或者重大过失的工作人员、受委托的组织和个人承担部分或全部费用的法律制度。

　　行政追偿并不是与行政赔偿制度同时产生的，而是行政赔偿制度发展到一定阶段的产物，在“国家无责任”学说盛行的年代，普遍流行的看法是国家是正义的化身，国家不可能赋予公务人员侵害人民的权力，因此，所有国家公务人员造成公民损害的情况，皆认为完全是个人行为，与国家无关，国家不负任何责任，追偿也就没有存在的理由和前提。随着人民主权理论的兴起和主权豁免理论的衰落，国家逐渐拟人化，被视为公法人，具有独立的法律人格，应当与一般的公民那样受到法律的约束，在其行为违法时应承担法律责任。出于保护公民合法权益的需要，雇主与雇员之间的代理关系原理也被移植到国家与其工作人员之间的关系，国家与其工作人员的关系被视为雇主与雇员的关系，工作人员在行使职权过程中实施违法行为的，应当由作为雇主的国家向受害人承担代位责任，行政追偿制度也就随之产生。

　　关于我国国家机关可以向公务人员追偿的权力来源有两种不同的说法。一种是说公务人员在履行公务的过程中由于自己的故意或过失而造成了相对人的损害，国家为了保障受害人及时充分获得赔偿，而代替公务员进行了赔偿，自赔偿完结之日即取得了对公务人员的赔偿请求权。这是把国家赔偿的行为理解为是代替公务员的赔偿，其背后的理论依据是代位责任理论。另一说是公务人员在行使国家权力过程中对相对人的合法权益造成侵害，本质上属于国家行为，因此国家赔偿行为本身就是国家自己的责任，而对公务员的追偿更多强调的是惩戒、责罚和预防。

　　目前在我国理论界中，对于国家赔偿的性质持自己责任说的学者已占大多数，这也是笔者所赞同的。公务行为一方主体是国家，公务员只是代表国家行使权力的使者，因此由公务人员在执行公务过程中造成的损害后果理应由国家承担，而对于公务员在行使职权过程中的故意或重大过失造成相对人权益受到侵害，国家应在国家赔偿范围内对公务员进行适当的追偿，以惩戒有过错的公务人员和提高公务员行使权力过程中对相对人权益的尊重。

　　（三）行政追偿的意义

　　1.行政追偿对国家的意义

　　行政赔偿在2002到2004年间财政共核拨款项为7200多万，然而其真正向相对人追偿的数额却只占财政拨款的3%左右，这不能不说是对国家财产的巨额浪费，因此，行政追偿对节约公共财产十分必要。然而，行政追偿对于国家更重要的意义在于它是于实现国家管理的效率和合法的统一，一方面管理效率的提高有赖于公务人员充分发挥其积极性和创造性，而对公务人员的任何错误都追究责任，会使公务人员缩手缩脚，无法提高工作效率，这就要求为公务人员提供一定的裁量不当的余地，不能对公务人员的任何失当都进行追偿。然而另一方面完全不予追偿或者追偿数额过小，会使公务人员缺乏责任感，为所欲为甚至胡作非为，损害行政管理的合法性，这就要求对工作人员的错误进行追究和惩戒。

　　2.行政追偿对行政主体的意义

　　侵权行为不仅侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益，而且说明国家机关的内部管理存在着疏漏和欠缺，因此，行政追偿是行政主体加强自我管理、彻底纠正错误的有效措施，行政追偿不仅是对公务人员的是惩戒、责罚，更是行政主体对内部管理的自我加强，这样就解决了行政机关产生违法行政行为的根源，而且行政机关同时可以加强内部监督，对有过错的公务人员进行惩处，使其接受教训，对其他公务人员引以为戒，在行政机关内部形成良好的风气。

　　3.行政追偿对行政相对人的意义

　　行政赔偿只是解决了权益受损的行政相对人的经济赔偿诉求，然而很多时候，仅仅是经济的赔偿并不足以抚慰受害人的心灵，此时，行政追偿就变得十分必要了，行政追偿是对行政机关内部有故意或重大过失的公务人员的一种责罚，是对其的一种惩戒，这使行政相对人看到了行政机关改正错误的诚意，真正做到服务为民，增加了人民群众对行政机关的信心。

　　二、行政追偿目前在我国的“休眠”现状及其原因

　　（一）行政追偿“休眠”现状

　　自《国家赔偿法》第16条、第31条明确规定行政追偿制度以来，真正适用追偿的案例屈指可数，追偿制度几近休眠。据财政部官员对26个省（市、区）各级财政部门的调查，2002年至2004年，我国向责任人追偿赔偿费用合计约217万元，仅占财政核拨的赔偿费用总额的3%。湖南省2002-2004年核拨赔偿费用1109万多元，追偿仅为29万，追偿率2.64%。黑龙江生发生61起国家赔偿案件中，只有1起得到追偿，核拨的447.9万元赔偿费中，只追偿了9.4万元，占核拨赔偿费用总额的2.1%。 江苏省在《国家赔偿法》最初实施的10年间，各级法院共受理赔偿案件565起，其中依法决定赔偿的130起，赔偿金额346万元已向赔偿请求人全额兑付，然而，在已赔付的案件中，启动了追偿程序的案件只有1起。重庆市的追偿制度落实情况也不是令人乐观，在2001年至2005年，由市财政局审核的6起行政赔偿案中，拨付的赔偿费用16.05万元已全部到位，而在这6起案件中，没有1起追究当事人的赔偿责任。在有些地方，追偿赔偿费用数额甚至为零。 这些法律条款基本演变成“休眠条款”。 这不能不说是国家机关的怠慢和失职，国家机关没能行使好人民赋予它的权力。

　　（二）行政追偿“休眠”原因剖析

　　1.追偿主体不适格

　　就我国目前的追偿体制来说，行政追偿一般由作出行政赔偿的国家机关进行，然而，对行政相对人造成损害进行国家赔偿再进行追偿的机关往往同一，而国家赔偿款则是由国家财政统一划拨，这就使有些行政机关碍于情面而损害国家利益，即由国家赔偿之后而不向有过错的公务人员进行追偿，从法理上讲，自己不能为自己的法官，这是一个非常浅显的道理，但是在行政追偿方面，自己赔自己追自己执行，行政机关显示出了非凡的决策和行动能力，但事实却是，行政机关只拿纳税人的钱去赔偿而很少责令自己内部有过错的公务人员分担，这无疑是一种缺乏自然正义的现象，而且，赔偿义务机关赔偿后自己做出追偿决定，自己执行，缺少合理的监督机制，更是令追偿很难执行。

　　2.行政追偿没有法定的操作程序可以遵循

　　《国家赔偿法》第16条和第31条虽然规定了国家在对行政相对人进行赔偿后可以向公务人员进行追偿的制度，然而在立法上却没有相应的程序性规定加以确切地落实，良好的制度都需要以完善的程序为依托，而行政追偿这样一项美好的制度却缺乏相应程序的规定，以至于国家追偿制度成为有名无实的镜花水月。

　　3.追偿范围有限及标准混乱

　　违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的依法可以获得国家赔偿，而对于错误拘留、错误逮捕或者错误审判的工作人员则不能行使追偿权，国家赔偿法以及司法机关的适用解释 等也没有给出令人信服的理由，而且追偿标准混乱，即便是国务院通过的《国家赔偿费用管理条例》也只是在第12条第1款简单地规定，赔偿义务机关应当依照国家赔偿法第16条、第31条的规定，责令有关工作人员、受委托的组织或者个人承担或者向有关工作人员追偿部分或者全部国家赔偿费用。以及第12条第3款规定：有关工作人员、受委托的组织或者个人应当依照财政收入收缴的规定上缴应当承担或者被追偿的国家赔偿费用。而这并没有对追偿标准及具体的上缴办法进行细化，对各个地区各自为政，分别制定不同的追偿标准的问题没有一个明确的回应，造成了对同类案件由于地区的不同而产生不同的追偿数额，这势必造成某种不公平的现象而导致追偿难以进行。此外有些重要概念区分不清，如对故意和重大过失未能有效区分，使追偿机关在现实操作中把握不清，这就会在追偿过程中加入许多主观的因素，造成不公平，使被追偿人对追偿数额不服，产生抵触情绪，也是造成追偿难以落实的原因之一。

　　4.追偿时效的立法缺位

　　目前我国关于国家追偿的法律规定并不完善，因此追偿时效也表现出了这方面的缺憾。由于没有追偿时效的压力，我国的追偿机关一般都惰于行使追偿的职权，由于我国目前由国家赔偿机关自己追偿的追偿体制，追偿机关和被追偿人往往是同属于一个机关或部门，平时交往甚密，从情感上来讲，行政机关经常不愿意向自己内部的职员甚至领导要求赔偿。因此，如若没有追偿时效的限制，追偿也就久拖不决甚至不了了之。

　　三、我国行政追偿制度的完善

　　（一）行政追偿的条件

　　据《国家赔偿法》第16条规定，行政追偿的条件一般分为客观条件和主观条件。客观条件是行政机关已经向行政相对人赔偿完毕，这是行政追偿的前提，赔偿义务机关在根据行政赔偿决定书、协议书或者人民法院作出的已经发生法律效力的判决、裁定或调解书，履行行政赔偿义务后，行使追偿权的时机才算成熟，如若行政机关在向公务人员追偿时尚未对相对人进行赔付，则行政机关向公务人员要求支付赔偿费用则属于未能尽到自己的职责，因为国家赔偿的主体是国家而非公务员个人，而对公务员的追偿行为本质上属于对公务员的惩戒和责罚，而非要求其承担国家赔偿责任。

　　行政追偿的主观条件是公务员具有故意或重大过失。所谓故意就是明知故犯，指致害人在实施加害行为的时候明知自己的行为会造成相对人权益的某种损害，而仍希望或放任这种损害结果的发生。而对于重大过失的判断则有多种理解，台湾学者以欠缺注意的程度为依据，认为是指显然欠缺普通人应有之注意者 。另有人认为按照一般人预见能力的要求，行为人应当预见自己行为可能发生不良后果而没有预见的，或者行为人已经预见到自己行为的不良后果而轻信不会发生的，是重大过失 。笔者看来，重大过失是相对于一般的轻过失而言的，即行政机关公务人员不但没有注意到其身份或职务上的特殊要求，而且未能预见和避免普通公民均能预见或避免的事情，即未达到法律对一个公民的起码要求就构成了重大过失。

　　此外，对于一般的轻过失则不应对公务人员进行追偿是有道理的，作为一个自然人，在代表国家执行公务的过程中由于行政自由裁量权的存在，行政职权的行使本身就存在着可能造成侵害的危险性，不可避免地会对相对人造成一些损害，不能苛责行政机关工作人员凡事皆能尽高度之注意，不出半点差错。因此，公务员对于某些意外事件或者轻微过失造成的损害可以不必承担责任，否则，则会损害公务员的工作热情，缺乏为人民服务的动力和保障。对于公务员因轻微过失或某些意外事件，不应对公务员进行追偿。

　　（二）行政追偿的主体

　　行政追偿的主体分为两种，追偿主体和被追偿主体。我国现行的行政追偿体制是由行政赔偿义务机关自己对内部的公务人员进行追偿，而世界上大多数国家也都采用的是此种做法，即由国家财政进行拨款赔偿之后由侵害行政相对人权益的行政机关进行内部追偿，但是，就目前我国行政追偿实施的情况来看，效果并不好，表面上看是公务员的素质非常高，少有故意或重大过失造成相对人损害的事实。但是，其根源却在于行政机关的怠于行使权力，怠于向公务员追偿其本应负担的费用，由于同在一个机关内部，机关组织有时更乐于用纳税人的钱向其职员或领导送顺水人情，于是就形成了少有行政追偿的情形。

　　在笔者看来，这一追偿体制亟待改革，同一机关内部追偿弊端甚多，倒不如让另一独立于该行政机关外的机构来行使追偿职权，国家财政机关就是一个不错的选择。作为管理国家财政收支的机关，在支出了国家赔偿金之后它有责任向有过错的公务人员追偿，且凭借其独立超脱的地位和人事关系，它较能够胜任行政追偿的使命和任务，更可以做出公正和客观的决定，且在对有过错的公务人员进行追偿之后国家财政机关可以在第一时间收回行政追偿款，确保了国家财产的完好性，不至于出现以往的行政追偿款去向不明的问题。笔者拟设计一套由国家财政机关进行的行政追偿框架。

　　1.行政追偿的追偿人

　　鉴于行政追偿的实际可操作性及追偿决定的公正的要求，笔者认为行政追偿可由相对独立的国家财政机关负责，这也使行政追偿款可以及时被国家收回，以免追偿款的去向不明。国家财政机关代表国家支出了行政赔偿款，就应当再代表国家将支出的赔偿款追回，这也解决了同一机关内部追偿，由于追偿机关和被追偿人同属同一行政机关，在追偿过程中难免出现人情大于法理或胡乱追偿的现象。笔者认为，在财政部门支出行政赔偿款之日起一年内享有追偿权，每一财政部门对自己支出的行政赔偿款负责，谁支出谁收复，财政机关应尽快启动追偿程序，由支出行政赔偿款的财政机关组成追偿小组，负责对该行政追偿案件的调查，最终给出是否追偿和对有过错的公务人员追偿数额的决定。行政追偿小组只对自己隶属的财政机关及其上级财政机关负责，独立于其他的行政机关。由于对有过错的公务人员的追偿决定属于行政机关内部行政行为，被追偿人对追偿决定不服的，可以向追偿小组所在的财政机关申请复议一次，对复议决定依然不服的被追偿人可以向追偿小组所在的财政机关的上级财政部门再次申请复议，被追偿人申请复议次数以两次为限。

　　2.行政追偿的被追偿人

　　被追偿人是指在行使行政职权过程中，有故意或重大过失，实施加害行为的行政机关工作人员、法律法规授权组织的工作人员或受行政机关委托的组织和个人以及复议机关的复议决定加重相对人损害的，复议机关就加重部分也是被追偿人。具体有以下情况：

　　（1）行政机关工作人员行使职权造成侵权损害赔偿的，该工作人员是被追偿人。这里还有以下三种特殊情形，一是在数人共同实施侵权行为情况下，该数人为被追偿人，二是经过行政机关召开会议并集体作出决定造成损害赔偿的，所有参加会议投赞成票的人是被追偿人，三是行政机关工作人员明知上级错误命令而执行造成损害赔偿的，作出错误命令的个人或集体以及执行错误命令的公务人员为连带被追偿人。

　　（2）法律、法规授权组织的工作人员行使职权造成侵权损害赔偿的，该工作人员是被追偿人。

　　（3）受行政机关委托的组织和个人行使行政职权造成侵权损害赔偿的，该受委托的组织或个人是被追偿人。如果损害是有受委托组织的工作人员的过错导致的，则受委托组织被行政机关追偿后，有权再向有过错的工作人员追偿。

　　（4）复议决定加重相对人损害的，复议机关的工作人员有故意或重大过失的，应在加重损害范围内被追偿。

　　（三）行政追偿的范围、方式及金额标准

　　对于行政追偿的范围，首先应考虑的是行政追偿应当在国家赔偿款的指出范围内，如若行政追偿款超出了国家已赔偿金额的范围，显而易见的是国家不仅对公务员进行了处罚，且获得了不当收益，属于不当得利，这显然是侵犯了公务员自身的合法权益，因而只能在国家赔偿金的范围内向有过错得公务人员进行追偿。其次，行政追偿作为一项对公务员惩戒以使其提高行使法律赋予其权力的责任感，为使其谨慎对待权力，因此，行政追偿应与公务员的过错程度相适应，对于故意利用职务便利在执行公务过程中侵害相对人权益的公务人员应向其追偿全部或大部国家赔偿费用，对于重大过失的公务员的行政追偿则应相应地减少，最后，行政追偿还应当考虑被追偿人的赔付能力，与被追偿人的赔付能力相适应，同时，基于人道主义原则，行政追偿应该给被追偿人留够满足日常生活所必须的财物。

　　鉴于国家公务人员的工资水平一直不高，同时考虑到避免打击公务人员工作的积极性，行政追偿款应以分期缴纳为原则以一次缴纳为例外。笔者认为，行政追偿的标准，应在全国统一的国家赔偿标准上确定，如：故意侵害相对人权益的公务员应承担60%到100%的行政赔偿费用，有重大过失的公务员则应承担20%到60%的行政赔偿费用。

　　（四）追偿程序及时效

　　“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得到的方式加以实现。”程序正义是法律人自古就承认并加以追求的，因此，行政追偿的程序亦应是公平、公正、公开的，行政追偿程序应在考虑国家公共利益得到充分保障和公务人员得到惩戒和教育的基础上，指行政追偿主体行使追偿权时应经历一个正当的过程，这样，被追偿人得到了公正的对待，无论被追偿金额是多少都必然心甘情愿。因此，借鉴国外的有关规定、结合我国的实际情况，笔者认为可将我国的行政追偿的程序设计为：立案、调查、决定、送达、救济及执行。享有行政追偿权力的相应财政部门在支付了行政赔偿款之后，应立即立案着手追偿事宜，在对案件的具体情况进行调查的基础上决定是否进行追偿，决定不予追偿的案件即应结案记录在册，决定进行行政追偿的案件要自决定之日起三日内送达被追偿人，被追偿人自收到被追偿决定之日起十五日内可以向做出追偿决定的追偿小组所属的财政机关申请复议一次，被追偿人对追偿决定依然不服的可以上追偿小组所在的财政机关的上级财政机关再次申请复议，二次复议决定为最终决定，具有强制执行力。

　　1.程序

　　（1）立案。行政追偿程序要通过对追偿案件的确立才能启动，在笔者看来，行政追偿程序应当在行政赔偿程序终结后马上启动，在国家财政机关支付行政赔偿金后，应即刻着手行政追偿工作，首先要做的就是立案，以避免追偿案件久拖不决，流于形式，立案工作应由实际支付行政赔偿款的国家财政机关内部人员进行，在财政机关由三到五人组成行政追偿小组，着手行政追偿事宜。

　　（2）调查。由专人组成的行政追偿小组在立案之后应即刻对案件进行调查和研究，决定是否进行追偿，调查人员应充分听取行政机关工作人员的意见和辩解，应充分调查案件事实和公务人员的主观态度，最终做出公正的决定。

　　（3）决定。在充分调查案件经过之后，行政追偿小组就应做出是否进行追偿的决定。决定不予追偿的案件即结束追偿程序，做好记录归入档案，即告追偿程序的终结。决定进行追偿的案件应在作出追偿决定之日起三日内向被追偿人送达追偿决定书。

　　（4）送达。追偿决定书应在作出追偿决定之日起三日内向被追偿人送达追偿决定书，送达方式参照人民法院判决书的送达方式。

　　（5）救济。行政被追偿人自收到追偿决定书之日起十五日内可以向做出追偿决定的追偿小组所在的财政机关申请复议一次，对于不服复议决定的，可以在三十日内向追偿小组所在的财政机关的上级财政部门再次申请复议，被追偿人申请复议的次数以二次为限。复议机关可以做出维持、撤销、变更原追偿决定的复议决定。

　　（6）执行。被追偿人自收到被追偿决定之日起十五日内未提起复议的，追偿决定即告生效，追偿决定具有了法律赋予的强制执行效力。被追偿人提起复议的，自复议决定做出之日起十五日内，被追偿人未表示不服的，复议决定生效。

　　2.时效

　　行政追偿制度本是为了国家机关加强自我管理和彻底纠正错误而设立，因此从时间上对行政追偿进行限制就显得尤为必要。以往的民法理论有所谓国家财产特殊保护的原则，按照这一原则，追索理应属于国家财产不受时效的限制，但是随着经济体制的改革，国家竭力发展社会主义商品经济，各种所有制形式在商品经济面前、在价值规律面前都应当是平等的，国家的财产显然不宜再享有独尊的特权，且为了彰显法律的公正性、公平性以及在保护被追偿人的合法权益的同时也可使有过错的公务人员受到教育，我们有理由对行政追偿的期限进行限制，此外，行政追偿应本着及时有效的原则，促使支出国家赔偿款的财政机关及时行使手中的权力。笔者认为，行政追偿程序应在行政赔偿款支出之日起一年内启动为宜。

　　对于行政追偿的时效，我们可以从以下角度进行分析：首先，从经济方面考虑，对于时效的规定可以督促追偿主体向被追偿人及时进行追偿。因为诉讼时效制度的存在，促使追偿人因心理上的压力而不敢怠慢，否则就会失去法律保护的机会，使国家财产难以保全。其次，从警示价值方面考虑，对于一些滥用手中职权侵害相对人权益的公务人员的追偿程序，理应在做出国家赔偿之后就立即启动，这有利于对有过错的公务人员的教育以及对其他公务人员的警示，从这一方面看，行政追偿的时效为一年也是比较恰当的。最后，行政追偿对合法权益被侵害的行政相对人的安抚作用也是不得忽视的，只有在行政赔偿落实后在尽可能短的时间内启动才会对相对人发挥最大的安抚作用。因此，笔者认为行政追偿程序应在行政赔偿款支出之日起一年内启动。