2024年3月发布的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强生态环境分区管控的意见》（以下简称《意见》）明确提出，实施生态环境分区管控。近年来，人民法院以流域等生态系统或以生态功能区为单位开展的环资案件集中管辖改革，正是聚焦区域性、流域性突出生态环境问题、精准科学施策的具体表现。笔者尝试以各地法院开展环资案件集中管辖的实践经验为素材，分析总结环资案件集中管辖改革的必要性、整体情况、主要成效和问题，并以进一步规范和优化环资案件集中管辖制度为导向，有针对性地提出对策建议。

　　一、环资案件集中管辖改革的必要性

　　一是落实中央政策和司法改革的必然要求。中央深改组2014年审议通过的《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，即确定“设立跨行政区域法院，跨行政区域法院对跨区域的民商事、行政和环境资源案件行使集中管辖权”。探索环资案件集中管辖，是在新的历史时期贯彻落实习近平生态文明思想和党的二十大精神，以及中共中央办公厅、国务院办公厅《关于构建现代环境治理体系的指导意见》等要求的生动实践，是落实最高人民法院关于探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度，设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构的具体措施，也是优化司法职权配置，完善审判组织体系，深化司法体制改革的实际需要。

　　二是实现环资审判专业化、现代化的必然要求。环资案件涉及法学和环境学等多学科知识，具有公法私法融合性、公益私益交织性、高度专业技术性、不同学科交叉性等突出特点，传统的司法理念、司法能力和司法框架等难以有效应对。因此，坚持专业化建设、开展专业化审判、提升专业化能力，是做好环资审判工作的前提和重要保障。实践中，环资类案件数量相对较少且比较分散，传统的案件管辖模式不利于审判经验的积累和专业化审判能力的提高。通过开展环资案件集中管辖，将环资案件集中起来由固定的审判组织专门进行审理，有利于统一审判理念、统一法律适用、统一裁判尺度，形成集聚优势、扩大审判影响、提升司法权威、培养专家法官，推动实现环资审判工作专门化、现代化。

　　三是加强整体性保护和系统性治理的必然要求。习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，要坚持系统观念，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，对突出生态环境问题采取有力措施。党的二十大报告也强调，要坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。生态环境治理是一项复杂的系统工程，要不断强化环资审判工作的系统性、整体性、协同性，注重统筹兼顾、协同推进。在遵循生态系统的完整性、环境介质的流动性和自然资源的公共性特点基础上，建立与行政区划适当分离的环资案件集中管辖制度，有利于发挥环资审判的专业性、高效性、统一性优势，开展生态环境系统治理和流域区域统筹协调，切实解决现有流域区域法院存在的裁判标准不统一、保护区域孤岛化等问题，也是实现环资审判司法公正、避免诉讼“主客场”问题的现实需要。

　　二、环资案件集中管辖改革的整体情况

　　近年来，人民法院贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想，积极推进环资案件集中管辖改革。截至2023年底，绝大多数高级人民法院在本辖区内开展了环资案件集中管辖改革工作，可以分为跨省域集中管辖、全省域集中管辖和省内部分地区集中管辖三大类。

　　一是跨省域集中管辖。顾名思义，跨省域集中管辖是指将一省份法院的部分类型环资案件交由另外省份的法院集中管辖。目前，只在京津地区实行跨省域集中管辖。依据《最高人民法院关于指定北京市第四中级人民法院管辖天津铁路运输法院审理的环境保护行政案件上诉案件的通知》，自2017年10月26日起，北京市第四中级人民法院受理天津铁路运输法院审理的环境保护行政案件上诉案件。

　　二是全省域集中管辖。实行全省域环资案件集中管辖的省份，有代表性的如江苏法院的“9+1模式”，“9”是指以江苏省政府所确立的生态功能区规划为基础，以生态功能区为单位，设立9个环境资源法庭，跨行政区划受理审理环资案件；“1”是指在南京市中级人民法院设立南京环境资源法庭，集中管辖江苏省内应由中级法院管辖的一审环资案件以及不服9个生态功能区法庭审结案件的上诉案件。

　　三是省内部分地区集中管辖。比如，浙江法院目前在湖州、嘉兴和衢州三个地区实行环资审判集中管辖。其中，湖州地区构建“全域集中+重点区域指定”模式，即由南太湖法院集中管辖湖州市域案件+指定安吉法院管辖安吉县域案件。嘉兴地区构建“桐乡市人民法院集中审理嘉兴市域范围内由基层法院审理的全部涉大运河水生态环境、水资源一审案件”模式。衢州地区构建“开化县人民法院集中审理衢州市域范围内由基层法院审理的涉水生态环境、水资源一审刑事、民事案件”方案（因衢州地区行政案件已经实现集中管辖）。上述集中管辖法院充分利用“电子送达+巡回审判+共享法庭”建设成果，通过网上立案、跨域立案、跨域接收诉讼材料，尽可能在案件发生地实行巡回审判，尽可能开展线上审判。

　　三、环资案件集中管辖改革的主要成效

　　实践证明，因地制宜开展集中管辖符合环资审判规律、特点和生态环境资源保护实际需要，取得了明显成效。

　　一是有效克服了司法地方化、审判“主客场”问题，促进了以审判为中心的职能进一步发挥。调研发现，由于实行环资案件跨区划集中管辖，法院在处理环资案件实质性问题及协调相关事项时，审判执行压力相较于集中管辖前明显变小，异地执行更便利，法院主导性进一步加强，纠纷实质性化解成效进一步增强。

　　二是有效解决了司法保护碎片化问题，促进了生态环境资源整体性保护实效进一步增强。调研发现，以生态功能区等为单位开展集中管辖，遵循山水林田湖草沙系统保护的科学路径，切实推动了生态环境整体保护、系统修复、区域统筹，强化了对重要功能区域的系统保护、协同保护、综合治理，提高了生态环境司法保护的科学性、有效性。

　　三是有效推动了法律适用统一，促进了环资审判专业化、现代化水平的进一步提升。调研发现，集中管辖后环资案件由相对固定的审判组织专门审理，确保了辖区内案件法律适用、裁判尺度、司法理念、思想认识的统一，显著提高了审判人员把握环资审判规律特点、促进受损生态环境修复、实现案件办理“四个效果”统一的能力，特别是综合适用刑事、民事、行政三种责任方式，统筹协调高水平保护与高质量发展的相辅相成、相得益彰关系，较大幅度提升了环资审判的专业化、现代化水平。

　　四是有效形成了生态环境保护的强大合力，促进了法治在生态环境治理中的作用进一步发挥。调研发现，集中管辖模式下集中管辖法院由于工作需要，往往会更加注重与法院系统内外的互联互动，突出表现在与检察机关、公安机关等部门的协作配合更加主动有力，协同建立了行政执法与刑事司法衔接长效工作机制等，充分发挥了以点带面作用，推动各方力量形成生态环境保护的强大法治合力。

　　四、环资案件集中管辖改革存在的问题

　　调研发现，环资案件集中管辖制度在运行中也存在一些问题和不足。主要表现如下：

　　一是集中管辖模式尚待规范和统一的问题。因环资案件集中管辖制度尚无明确法律规定，各地法院环资案件集中管辖尚缺乏统一的规划和布局，类型多样、做法不一。如有的地方民事、行政、刑事三类案件均集中管辖，有的地方仅部分类型案件集中管辖；有的地方由同级法院集中管辖，有的地方由上级法院提级集中管辖等。

　　二是法院内部工作量增大和协调不畅等问题。对于部分集中管辖法院而言，人案矛盾比较突出，巡回审判等举措也增加了工作量。对于非集中管辖法院而言，由于不再办理环资案件，不利于培养和储备环资审判人才，也难以有效参与当地生态环境治理。有的地方未能协调好集中管辖和非集中管辖法院之间的关系，还存在案件移送通道不畅、审判效率不高和执行力度不够等问题。在跨省域集中管辖中，由一个省份的法院审理另一个省份案件，可能存在抵触情绪。

　　三是集中管辖外部配套机制不健全等问题。集中管辖后，有的法院缺乏方便当事人诉讼的配套措施，或者虽有网络视频等信息化手段，但实际效果尚不尽如人意。有的法院缺乏与公安机关、检察机关等有效衔接的常态化机制，难以形成协调一致的工作节奏和强大合力。此外，关于生态环境损害赔偿资金如何从集中管辖法院转移到生态环境受损地区，目前尚缺乏相应配套规定，加大了非集中管辖地有效使用生态环境损害赔偿资金修复被破坏生态环境的难度。

　　五、深入推进环资审判集中管辖改革的对策建议

　　推进环资审判集中管辖改革，应坚持以习近平生态文明思想和习近平法治思想为指导，坚持问题导向、目标导向、效果导向，多措并举深化环资案件集中管辖制度改革，切实发挥集中管辖的优势好处，确保规范高效。

　　一是研究制定环资案件集中管辖的规范性文件，强化顶层设计的制度支持和引导力度。以有利于生态环境系统治理与整体修复，有利于环资案件专业审理与裁判统一，有利于构建具有中国特色、国际影响的生态环境司法体系为出发点，结合各地法院好的经验做法，研究制定环资案件集中管辖改革的规范性文件，从机构设置、人员配备、考核指标、工作机制等多角度打造环资案件集中管辖的示范样本，形成在全国一定范围内可复制、可推广的成功经验，引导各地对标对表、自我完善，有效解决实践中的难题。

　　二是统筹考虑环资案件集中管辖与环资审判“三合一”归口审理，实现一体推进、效果叠加。调研发现，有的法院在推进环资案件集中管辖的同时也开展了刑事、民事、行政案件的“三合一”归口管理，两项举措效果叠加实现了“1+1>2”的效果，对于深入推进环资审判专门机构实质性运转、提高环资案件质效起到了非常大的作用。因此，建议下一步重点推动更多的集中管辖法院实现“三合一”案件归口管理。在条件具备情况下，可适时开展环资审判“三合一+执行”模式（即所谓“四合一”模式）的探索实践。

　　三是优化完善环资案件集中管辖改革的配套措施，确保协同协作、务实高效。要推动集中管辖法院环资审判工作方式改革，大力推进跨域立案、网上立案、巡回审判、在线诉讼、电子送达等便民利民举措，要以“把困难留给自己，把方便留给他人”的担当破解如何更好方便当事人诉讼等难题，特别是要以强化信息技术深度应用为支撑，推动大数据、人工智能等现代科技在破解跨区域管辖时空壁垒和不便上的积极作用。要推动集中管辖法院与非集中管辖法院的沟通协作和良性互动，调动非集中管辖法院协同配合集中管辖法院在跨域诉讼服务、案件审理保障、争议事项化解、部门沟通协调等方面的积极性，推动环资案件在集中管辖法院的集聚与诉源治理、纠纷实质性化解等在非集中管辖法院的延伸相结合。

　　来源：人民法院报