内容摘要：公告送达作为法律规定的送达方式之一，有其存在的合理性和必然性，但鉴于其法律拟制性，司法实践中出现了随意公告现象普遍、公告内容打折、公告方式选择混乱及公告生效时间过长等问题。因此，司法实践中应慎用公告送达，严格执行相应法律规定，明确公告送达的适用条件，合理选择公告方式，推行新的送达方式，提高送达的实效。
关键词：公告送达 问题 非正当性 措施
送达是指法院依法定的程序和方式，将诉讼文书送交给当事人或者其他诉讼参与人的行为。从功能看送达既是诉讼程序进行的基础和依据，又是受送达人了解诉讼文书内容，并据此实施诉讼行为，行使诉讼权利、履行诉讼义务的重要依据，同时也是相关诉讼文书发生法律效力的要件之一。民事诉讼法中一共规定了六种送达方式，公告送达是其中之一。所谓公告送达是指在受送达人下落不明或者是采用其他五种送达方式无法送达时，法院发出公告将送达内容告诉社会公众，经过法定期间即视为送达的送达方式。从定义看，公告送达是一种拟制的送达方式，司法实践中，当事人和其他诉讼参加人通过公告了解到相关诉讼文书的几率并不高，而且使用这种送达方式审理的案件，当事人出庭率很低，大部分案件都使用缺席判决的方式。公告送达发挥的实际作用并不大。
一、司法实践中公告送达存在的问题及原因分析
（一）适用条件的规定过于粗陋，随意公告现象比较普遍。民事诉讼法只是规定在受送达人下落不明或者穷尽他五种送达方式无法送达的情况下适用公告送达。但鉴于前文分析，下落不明存在很多情形，具体司法实践中，有些法官不问原因，只要是采用邮寄送达或者直接送达未成功就让原告公告，随意公告现象比较普遍。这种现象存在的原因首先是法条只是对公告送达进行了粗线条的规定，内容不够具体，缺乏操作性。其次是采用其他送达方式所耗费的人力、物力及时间成本较高，在当前法院系统案多人少问题突出的时期，许多法院并不愿意将过多的精力放在其他送达方式上，而是选择了将送达的责任转移与原告方，适用公告送达的做法。
（二）公告内容明显不符合法律规定，“打折”现象明显。案件审理过程需要送达给当事人的法律文书种类很多，每一项法律文书的内容与当事人的实体及程序权利息息相关，理论上都应该送达给诉讼参加人。但司法实践中，通过公告送达的法律文书，无论种类还是内容，都存在打折现象。从种类看，公告送达的一般只是起诉状及上诉状副本，开庭传票及最终的裁判文书。而在程序进行中，因特殊情况的出现而需要当事人知晓的法律文书，则很少公告送达，比如诉讼中财产保全裁定，合议庭组成人员告知书等。最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见（以下简称民诉意见）第89条规定，公告送达起诉状或上诉状副本的，应说明起诉或上诉的要点，受送达人答辩期限及逾期不答辩的法律后果；公告送达传票，应说明开庭时间、地点及逾期不出庭的法律后果；公告送达判决书、裁定书，应说明裁判主要内容，属于一审的，还应该说明上诉权利、上诉期限和上诉的人民法院。实务中除了公告送达的传票较符合意见的规定外，公告的其他法律文书的内容与该规定不符的现象较为普遍。在公告送达起诉状副本时，只是简单的罗列了公告的法律文书的名称，起诉或上诉的要点则很少涉及。公告送达的裁判文书除了明确上诉权利、期限及上诉的法院外，裁判的主要内容则只字未提。过于追求公告送达的形式，片面追求程序的进行，忽视当事人权利保护是产生这种现象的重要原因。
（三）公告的生效时间过长，影响司法效率的实现。民事诉讼法第83条规定，公告送达的，自公告之日起经过六十日，即视为送达。司法实践中，无论采用何种公告送达方式，公告的法律文书存续的时间都很短，比如采用在受送达人原住所地张贴公告的，公告的书面文书，由于人为等原因在三五天内就会遭到破坏，在报纸上刊登公告时，也只是采用一次性的方式，公告的内容只有在发行的当期报纸上能够看到。受送达人获取公告相关信息的途径是亲眼看到或者了解公告内容的相关人员转告，公告信息的这一传达过程按照传播学的观点看，所需时间并不会太长。因此，规定公告送达的生效时间为六十日有些过长。在平均审限作为法官业绩考核的一项重要指标，追求司法效率的大背景下，应该考虑适当缩短公告的生效时间。
（四）公告方式的选择缺乏统一标准，针对性不强。根据民诉意见第88条规定，选择公告方式进行送达时，可以在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告；对公告送达方式有特殊要求的，应按照要求的方式进行公告。司法实践中，选择哪种方式进行公告，一般由法官自由裁量。但由于三种方式所耗费的成本及难易程度不同，同时送达与否关系到当事人诉讼权利的保护及实现问题，完全依靠法院的自由裁量决定适用哪种方式难免出现问题，因此公告送达时选取哪种方式应有明确规定，或者设置一定的标准。如果在法院的公告栏进行公告，在电子屏幕广泛适用的今天，在公告期间，相关法律文书时一直要在电子屏幕上来回播放直至生效，还是只需播放一段时间即可，法条没有明确规定。选择在受送达人原住所地公告的，如果受送达人已经下落不明，在其原住所地张贴公告是否还有实际意义？什么情形下适合在受送达人原住所地张贴公告也缺乏相应的法律规定。关于在报纸上张贴公告的方式，司法实践中由于有相关通知规定，在报纸上进行公告送达的，大部分都选择在人民法院报上刊登，不可否认，人民法院报是一家具有较高权威性的专业报纸，在该报上发公告送达相关法律文书，能够体现法律的尊严和权威。但公告送达的目的在于使当事人及社会公众及时知晓了解公告的相关内容。人民法院报的受众及阅读群体主要是法律专业人士及部分法律爱好者，其受众面很狭窄，在该报上公告相关法律文书很难实现当事人及社会公众知晓公告内容的目的。
二、公告送达适用条件的非正当性分析
依据民事诉讼法的规定，以下两种情形可以适用公告送达，一是受送达人下落不明；二是采用其他五种送达方式无法送达；本人认为在具体的司法实践中，应正确理解何谓下落不明，正确判断是否用尽其他五种送达方式。
所谓下落不明，依据最高人民法院《关于贯彻执行民法通则若干问题的解释（试行）》26条的规定，是指公民离开最后居住地后没有音讯的状况。该定义适用的主体只有公民，法人及其他组织并非下落不明这一概念中所包含的主体。法人和其他组织是否会出现下落不明的情况呢？从理论上分析，法人在注册成立时，一般会有住所地等相关信息在工商登记部门登记，只要其未进行注销或者变更登记，在送达时，就可以进行直接送达或者留置送达，从而实现送达的目的。其他组织也可以按照向法人送达的方式进行送达。因此，对法人和其他组织适用公告送达的前提条件只能是适用其他五种送达方式无法送达。接下来分析下落不明的问题，司法实践中，下落不明可以分为两种情形：一种是真正的下落不明，即相关诉讼参加人在离开最后居住地后的确杳无音讯；另一种就是所谓的“被下落不明”，具体体现在：（一）原告在起诉时故意或者过失写错被告的相关信息，导致人民法院按照原告提供的送达地址无法实现送达；（二）被告恶意逃避诉讼，拒收相关法律文书，使得送达的目的无法实现；（三）当今社会人口流动性增强，受送达人因为工作、家庭及经济状况等方面的变化而经常变换居住地点，出现所谓的居无定所的现象。在受送达人真正下落不明的情形下，为了保证诉讼程序的进行，适用公告送达是一种合理的选择；但在受送达人下落不明是虚构时适用公告送达的方式进行送达，就显然不具有合理性。因原告过错提供错误的送达地址，致法院无法送达而适用公告送达的情形下，很明显就是对被告诉讼权利的侵犯，如果据此做出相应的裁判，其公平正义难免让人怀疑。在被告恶意逃避诉讼致无法送达而采用公告送达的情形，则显然是对这种恶意行为的妥协，人为的拖长了审限，延缓了原告实现权利的时间，同时也破坏了司法的权威性。在因客观原因导致受送达人下落不明而适用公告送达的，则是对能够找寻到受送达人这一客观情况的漠视，是单纯追求诉讼程序的进行，而忽视保障当事人程序利益的表现，这显然与送达制度设计的初衷相违背。
如何正确判断其他五种送达方式已经用尽，也是正确适用公告送达应该考虑的问题。在当前的司法实践中，邮寄送达和直接送达是送达的主要方式，留置送达则是上述两种方式无法完成送达时的主要替代方式。委托送达及转交送达在司法实践中使用的频率并不高。在司法实践中经常使用的操作方式是，只要适用直接送达和邮寄送达没有成功，留置送达也难以达到目的，法官就会让原告进行公告。这样的操作方式使得相当一部分受送达人的下落不明实际上是被虚构出来的，并非真正的下落不明。
公告送达作为当前司法实践中解决送达难问题的法律利器，有其存在的合理性和必然性。但由于适用公告送达的前提是受送达人下落不明或者是穷尽了其他五种送达方式仍未实现送达，因此，它是一种典型的法律上的拟制手段，通过公告这种特定的法律拟制手段实施送达，无论送达与否都视为送达，这种方式体现了司法正义的有限性。司法实践不应固步自封于“有限性”的司法，而应寻求不断增长的、与时俱进的“有限性”的司法。
三、完善公告送达制度的措施
（一）明确公告送达的适用条件，慎重选择适用公告送达。公告送达固有的拟制性特点决定了其适用过程中容易产生形式性大于实用性的问题。因此，法律应对公告送达的适用情形作出具体规定。在判断受送达人是否属于下落不明时应区分下落不明的具体情形：因原告过错导致送达目的无法实现的，法院应该依职权查询受送达人的送达地址，并决定由原告承担重复送达的费用，同时对原告施以罚款等司法强制措施，以此来维护法律的尊严和权威。为防止因被告恶意逃避诉讼导致送达目的无法实现，建议民事诉讼法中增加视为送达的情形，即受送达人拒收相关法律文书的，相关基层组织和人员拒绝见证的，只要送达人在送达回证的备注栏内注明相关情况，就可以视为送达。因人口流动等客观原因导致受送达人下落不明而未送达成功的，应对原告施以提供准确送达地址的义务，若不能提供正确的送达地址，可以裁定驳回起诉。
（二）严格执行相关法律规定，规范公告送达内容。知情权是程序正义的重要内容之一，向当事人送达相关的诉讼文书，是保护当事人知情权的重要方式。公告送达的前提是受送达人下落不明，目的在于让受送达人获知相关法律文书内容。因此在适用公告送达时无论从送达法律文书的种类还是内容上都应该完善。从种类看，在诉讼过程中，只要是按照民事诉讼法及相关司法解释需要当事人知晓的法律文书，都要进行公告。从公告法律文书的内容看，《民诉意见》第89条已经做了明确规定，司法实践中应严格执行该意见的规定，禁止随意打折。
（三）合理选择公告方式，提高公告送达的针对性。《民诉意见》88条规定公告送达有三种方式，但缺乏选择标准及具体的执行规范。本文认为，司法实践中，首先应慎重选择在法院公告栏进行公告的方式，法院作为一个“是非之地”，社会上的普通人一般不会专门到法院公告栏查看自己是否涉诉，通过在法院公告栏张贴公告达到受送达人知晓公告内容的目的非常困难。其次，选择在受送达人原住所地张贴公告的，应确定在该送达地址有受送达人的近亲属、利害关系人或者受送达人在该地有财产，在上述情形中，给予亲情及利害关系考虑，受送达人获知公告内容的几率加大，否则很难实现送达的目的。最后选择在报纸上公告送达的，应摒弃只在人民法院报刊登公告的做法，而应根据受送达人的具体情况，选择一些发行量大，受众群体广泛的报纸进行公告。
（四）缩短公告送达的生效时间，提高审判效率。公告送达的拟制性决定了受送达人获知公告内容具有偶然性，当事人最应该关注自己的权益，受送达人获知公告内容的关键在于其应该关注自己的权益，因此从公告之日到当事人获知相关公告内容无需设为60日。从审判实践出发，本文认为将公告生效期间改为30日较为合理。同时，待时机成熟，可以考虑将计算审限的起点改为副本送达成功之日，从而缩短公告类案件的平均审限，进而督促原告想法设法找寻正确的送达地址，据此提高审判效率。
（五）试行推广新的送达方式，最大化减少公告送达的使用频率。随着现代快递、物流、互联网的不断推广普及，应该树立邮寄送达的主力地位，并推广使用电子送达方式。以法院专递方式开展的邮寄送达凭借其专业、准确、迅速、中立等四大优势，相比人民法院开着警车去直接送达具有更强的中立性和亲和力，司法透明度较强等优势，成为各国法院首选的送达方式，建议在民事诉讼法中将邮寄送达改为送达的首选方式。互联网技术的应用使得包括QQ、MSN等即时通讯方式在社会大众中得以普及，电子邮箱也渐渐取代书信成为人们交流信息的主要方式，与互联网技术的广泛应用相适应，可以针对条件符合的受送达人通过电子邮箱、QQ等方式实现送达，并在取得成熟做法后，推广使用电子送达方式。以此提高送达的实效性，减少公告送达的使用频率。