一、劳动保障行政指导及其属性

    劳动保障行政指导，是指劳动保障行政部门在其所管辖事务范围内，对劳动者、用人单位等相对人，运用非强制性手段，获得相对人的同意或协助，指导相对人采取或不采取某种行为，以达到一定行政目的的行政行为。

    劳动保障行政指导本质上是一种调整性行政指导行为，是以调整相互对立的当事人之间的利害关系为目的的行政行为。承受行政指导的相对人是否接受指导，完全取决于其主观愿望和意思表示。其本质上是一种非具体行政行为，与具体行政行为是有根本区别的。行政法中所讲的具体行政行为的概念，是指国家行政机关和行政工作人员，法律法规授权的组织或者个人在行政管理活动中行使职权，针对特定的公民、法人或其他组织，就特定的具体事项，作出有关该公民、法人或其他组织权利义务的单方行为。而劳动保障行政指导不为相对人设定任何权利义务，因此称其为非具体行政行为。

    二、劳动保障行政指导的启动程序       

    在实践中经常会遇到亟须行政指导的情况。在这种情况下，劳动保障行政部门可以适时启动劳动保障行政指导程序。

    l、行政指导程序的启动。根据劳动保障行政部门目前规定，信访、监察等工作部门或劳动争议仲裁机构在第一时间了解群体性劳资纠纷后，除逐级上报外，可立即组成行政指导Jj、组，启动紧急预案，介入劳资纠纷。

    2、行政指导人员构成。由劳动保障行政部门组织监察、信访等业务处室以及劳动争议仲裁机构人员组成，必要时还可争取各级工会组织的支持，组成联合行政指导小组。

    3、行政指导的方式。行政指导小组采取进驻用人单位或将双方代表召集在一起的方式，召开用人单位和职工或职工代表协调会议。一方面加强对用人单位处理劳动争议的监督，为用人单位提供政策咨询，业务指导等，避免用人单位苹率处理造成双方矛盾激化，最大限度地杜绝或减少用人单位侵害职工合法权益的情况发生；另一方面加强与职工的沟通，为职工提供政策咨询支持，以维护职工的合法权益，避免职工因不了解相关法规政策而造成大量信访和劳动争议案件的出现。

    4、行政指导存在的问题。主要是用人单位配合问题。个别企业蒙蔽、欺骗职工，少给或不给经济补偿，对劳动保障行政部门介入纠纷处理存有抵触情绪。由于劳动保障行政指导是对用人单位和职工双方均有利的行政行为，遇到这种情况，劳动保障部门要动之以情、晓之以理，讲清政策，排除抵触情绪，争取用人单位的配合。如果确实遇到阻力，劳动保障行政部门可以适时启动监督监察程序，运用行政强制手段来维护职工的合法权益，维护社会稳定。

    三、劳动保障行政指导的法律根据

    实施主动的行政指导，有人担心处理不好会引发行政复议或行政诉讼，因此有所顾虑。理论界对行政指导的法律根据有不同的看法，有人认为，所有行政指导都需要有法律上的根据，只要没有法律根据，任何行政指导都不得实施。有人退一步提出，至少规制性行政指导要有法律根据，应通过法律的明文规定来约束规制性行政指导。

    显然，要求所有行政指导都必须有相应的法律根据才能实施，会扼杀行政指导的优势。笔者认为，只要行政指导的内容不违法，并且不是采取实际上等同于强制性的不正当手段，就应当承认行政指导。       

    最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第1条进一步规定，公民、法人或者其他组织对不具有强制力的行政指导行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。由于劳动保障行政指导是不具有强制力的行政指导行为，本质上是非具体行政行为，因此不能申请行政复议，也不具有可诉性。

    四、劳动保障行政指导的作用

    l、行政指导是劳动保障行政部门贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》的具体措施，是进一步转变政府职能、改变行政管理方式的重要举措，也是为适应全面建设小康社会、构建和谐社会、维护和谐劳动关系的积极行政行为。

    2、行政指导是对现行劳动保障法律法规不完备的及时补充。现行劳动保障法律法规不完备，劳动保障政策纷繁复杂，行文不严谨、前后不一致等矛盾突出。采用行政指导的方式，是对现行政策不足的最好补充，有利于相对人更好地理解和掌握劳动保障政策。

    3、行政指导是劳动保障行政部门“积极行政”的表现。劳动保障行政部门在客观上具有掌握劳动保障政策信息方面的优势，具有行政指导的权威性。通过行政指导的方式向相对人提供智力支持、解释劳动保障政策，可以提高行政效率，降低相对人收集、整理信息和职工维权的成本，使劳动保障行政部门更好地为相对人服务，从而达到一举多赢的局面。

    4、行政指导体现了现代劳动保障行政管理民主化的发展趋势。传统的强制性行政行为是以“命令与服从”为前提，严重束缚行政主体与相对人的能力性与创造性。劳动保障行政指导显然更具民主性，更符合相对人的意愿。