联系我们
设为首页
收藏本站
首页
→
法律法规
→
司法解释
《关于审理人民法院国家赔偿确认案件的暂行规定（试行）》的制定背景及有关问题的说明
作者：倪克平 范翠真 发布日期：2005-10-27 15:41:45 浏览次数：
近日山东省高级人民法院审判委员会讨论通过了《关于审理人民法院国家赔偿确认案件的暂行规定（试行）》（以下简称《暂行规定》），《暂行规定》对人民法院国家赔偿确认案件的立案与审理的程序问题进行了规范，现将《暂行规定》出台的背景及有关问题作一些说明。
一、《暂行规定》出台的背景
《国家赔偿法》规定确认程序是国家承担赔偿责任的前置程序，如果不能依法作出确认，赔偿请求人就无法申请赔偿。在司法实践中，确认程序存在的问题最多，反映最强烈，“确认难”的现状致使许多赔偿请求人无法进入赔偿程序，从而使国家赔偿法保障人权的立法价值大打折扣。客观上讲，“确认难”问题的产生与《国家赔偿法》对于确认程序与实体问题的规定比较笼统有着密切关系。《国家赔偿法》设置了三种赔偿程序：行政赔偿、刑事赔偿及非刑事司法赔偿。非刑事司法赔偿相较于其它两种赔偿来说，“确认难”的问题更为突出。对于非刑事司法赔偿，《国家赔偿法》第31条规定适用刑事赔偿的程序。但是，如何适用刑事赔偿程序解决确认人民法院非刑事司法侵权问题，《国家赔偿法》没有作出具体规定，而且民事诉讼法等现有法律及司法解释也没有对确认司法行为违法作出明确的程序规定。一个时期以来，个别法院在审判和执行等司法过程中，违法行使职权的情形严重损害了人民群众的合法权益，损害了人民法院公正司法的形象，损害了司法权威。由于缺乏严格的程序保障，使确认请求人申请确认人民法院司法行为违法的权利难以得到应有的保障。
为了深入贯彻落实《国家赔偿法》，切实使其保障人权的立法宗旨得以实现，最高人民法院制定了《关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定（试行）》（以下简称《规定》）。《规定》的颁布弥补了《国家赔偿法》审理赔偿确认案件程序及实体上的不足，特别是第9条关于确认案件应当审查的主要内容的规定，第11条应当确认违法的十五种情形的规定，使受理确认案件的人民法院在实体审理上基本有章可循。因此，《规定》是《国家赔偿法》在实践中循序渐进、不断发展的重要成果，是人民法院贯彻落实保障人权的立法宗旨、体现司法为民的重要成果。
由于《规定》只有二十条，特别是在审理赔偿确认案件的程序问题上，相对于复杂的司法实践来说仍然比较原则，加之人民法院赔偿确认案件的审理工作刚刚起步，许多程序问题困扰着法官，也不便于确认申请人申请确认人民法院司法行为违法。因此，为解决赔偿确认案件立案与审理的程序问题，山东省高级人民法院根据《国家赔偿法》、《规定》及其他相关法律，并结合司法实践经验，制定了《暂行规定》。
二、赔偿确认案件实行立、审分立
《暂行规定》第4条规定：审理赔偿确认案件应坚持立审分立原则。人民法院司法行为违法与否要经过审判程序才能认定，确认工作也是审判工作，人民法院的审判工作早已实行立审分立，审理确认案件也应坚持立审分立原则，即立案庭负责审查立案，审判监督庭负责审理确认。
赔偿确认案件的立案方式有两种，即审查立案与登记立案。（一）审查立案。审查立案审查的内容包括主体资格审查、确认请求与损害事实、确认申请时效及管辖权的审查。一是主体资格审查。《暂行规定》第七条、第十二条对主体资格均作出了规定。公民、法人或者其他组织认为人民法院及其工作人员违法行使职权，侵犯其合法权益，有权提出确认申请。有权提出确认申请的公民死亡，其继承人或其他有抚养关系的亲属可以提出确认申请；有权提出确认申请的法人或其他组织终止，承受其权利的法人或其他组织可以提出确认申请。二是确认请求与损害事实审查。确认请求必须具体，损害事实应基本清楚，证据基本具备。三确认申请时效审查。确认申请人申请确认应当在司法行为发生或者知道、应当知道司法行为发生之日起两年内提出，两年的期限是除斥期间，与诉讼时效不同，不适用中止、中断的规定。另外，如果确认申请人以“知道、应当知道司法行为发生之日起两年内”的规定提出确认申请的，应当提供证据予以证明或作出说明，否则，超过时效的一律不予受理。四是管辖权审查。赔偿确认案件由原作出司法行为的人民法院管辖，但申请确认基层人民法院司法行为违法的案件由中级人民法院管辖，基层人民法院不再受理确认案件。（二）登记立案。登记立案指确认申请人对人民法院作出的不予受理决定、不予确认违法的裁定不服提出复议申请、确认申诉的，上一级人民法院收到复议申请或确认申诉书后，由立案庭登记立案。这里所指的确认申诉类似于上诉。登记立案也应审查卷宗及有关材料是否齐全。
实行立审分立，由立案庭统一立案，归口管理，改变了过去多头立案问题。立案庭统一立案，便于对赔偿确认案件审限的监督。《暂行规定》规定，人民法院收到确认申请后，应当在七日内决定是否立案。人民法院决定受理的，立案庭应当自立案之日起三十日内，将审判、执行案卷及有关材料移送审判监督庭，审判监督庭应在六个月内审结。对立案期限及审限的规定，从根本上解决了确认案件立案难及案件久拖不决的问题。
为维护确认申请人的合法权益，《暂行规定》第10条规定，人民法院收到确认申请人提交的申请材料后，应当填写接收清单，并向确认申请人出具收据。这样防止了确认申请人提交确认申请及证据材料后出现丢失问题的发生。同时，还规定，确认申请人请求赔偿确认，书写确认申请书确有困难的，可以口头提出确认申请。人民法院应当对口头确认申请制作笔录，经确认申请人核对无误后签名或盖章。上述规定便于确认申请人申请立案，体现了司法为民的宗旨。
三、审理赔偿确认案件的组织形式
《暂行规定》第23条规定：“审理确认案件应当组成合议庭，合议庭成员的人员应当是三人以上的单数。”审理确认案件应由具有审判资格的人员组成合议庭，且不实行独任审判，也不实行人民陪审员制。作出上述规定，主要是由赔偿确认案件的性质决定的。因人民法院既是国家赔偿的义务机关，又是赔偿确认案件的审判机关，案件审理的组织形式必须有所保证。同时，还规定，对确认本院司法行为违法的案件，应当提请审判委员会讨论决定。为保证审理赔偿确认案件审判组织的合法、中立，《暂行规定》规定了“确认申请人与原作出司法行为的人民法院认为合议庭成员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审理的，有权申请合议庭成员回避。”上述规定从审判组织形式上为赔偿确认案件的公平、公正审理提供了保障。
四、听证的方式
以听证方式审理赔偿确认案件，应当遵循公开、公正和依法有序的原则。《暂行规定》第30条规定，审理赔偿确认案件，可以进行书面审理，也可以进行听证，但对事实不清的，应当适用听证程序。同时还规定，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或法律另有规定的以外，听证一律公开进行。关于听证的方式，《暂行规定》第32条规定：“听证采取有利于案件审理的方式。”这里未规定具体的听证方式，可采取法台式或圆桌式，但无论采取何种方式，只要能体现出公开、公平、公正和依法有序的原则，并有利于查清案件事实均可。因赔偿确认案件的审理工作由法院审判监督庭承担，《暂行规定》第31条规定，审理赔偿确认案件实行听证的，原作出司法行为的人民法院不得委托审判监督庭人员参加听证。该规定从确认申请人利益的角度，体现了听证程序的公平、公正原则。
五、举证责任
《暂行规定》第44条规定：“审理赔偿确认案件，原作出司法行为人民法院应负举证责任，有义务对其行为的合法性作出说明，并应当提供作出该司法行为的事实证据和法律依据。”人民法院作出司法行为时，就应具有充足的事实证据和法律依据，作出的法律文书在程序上与实体上必须规范，并且规定原作出司法行为的人民法院在进入赔偿确认程序后，不得就被申请确认的司法行为自行收集证据。
原作出司法行为的人民法院承担司法行为合法性的举证责任，并不意味着不负法定举证责任的确认申请人在任何情形下都不负举证责任。在申请确认侵犯人身权案件中，确认申请人应基于“谁主张，谁举证”的原则，承担对侵权行为的存在、损害结果的存在以及损害结果与司法行为之间存在因果关系承担举证责任。因此，《暂行规定》第48条规定，确认申请人因人身权损害申请确认司法行为违法的，确认申请人承担举证责任。”但此种情形下，原作出司法行为的人民法院仍应对其行为合法性承担举证责任，这是法定的、不可移转的举证责任，
六、赔偿确认案件审理的中止和终结
根据有关法律规定及最高人民法院的指导意见，确认司法行为违法要经过审判程序解决，目前在无程序法可依的情况下，确认案件的审理程序问题应适用三大诉讼法的相关规定。所以，在《暂行规定》中增设了赔偿确认案件审理中止和终结一节。《暂行规定》第55条规定了确认案件中止审理的四种情形；第56条中规定了确认案件终结审理的三种情形。
七、对赔偿确认案件审理过程中发现不属于受理范围问题作出具体规定
赔偿确认案件由立案庭转到审判监督庭进入审理程序后，如发现不属于受理范围的，《暂行规定》第60条规定，审监庭应作出不予受理决定书。赔偿确认案件在立案与审理阶段，如发现不属于受理范围，立案庭与审监庭均可作出不予受理决定书。若确认申请人对不予受理决定不服，向上一级人民法院申请复议的，按照归口管理监督的原则，分别由上级人民法院立案庭与审判监督庭进行复议。
八、赔偿确认案件的审判监督
根据最高人民法院的《规定》，最高人民法院对各级人民法院、上级人民法院对下级人民法院作出的裁决，认为确有错误的，依法享有审判监督权。监督方式有两种：一是上级人民法院对发生法律效力的裁决认为确有错误，可以直接作出确认；二是上级人民法院也可以指令下级人民法院或其他同级人民法院重新确认。监督程序的启动主要是基于确认申请人的申诉与上级人民法院发现。《暂行规定》第68条规定：确认申请人对已经发生法律效力的确认裁定，认为有错误的，可以向人民法院提出申诉。这里所指的申诉权是宪法赋予公民的民主权利，如果确认申请人申诉有理，人民法院应当启动审判监督程序对错误的确认裁定予以依法纠正。但对于已裁定确认司法行为违法的案件，应慎重启动审判监督程序。对于指令下级人民法院重新审理的确认案件，下级人民法院应当重新组成合议庭进行审理。关于指令下级人民法院或其他同级人民法院重新确认的次数，《暂行规定》第67条第二款规定，“指令下级人民法院或者其他同级人民法院重新确认的，对同一案件，只能指令一次。”该规定是依据2002年最高人民法院《关于人民法院对民事案件发回重审和指令再审有关问题的规定》制定的，这样规定，一定程度上可以避免无限申诉、无限确认问题。该规定既保证了确认案件的公正，又维护了裁决的权威性。
总之，《暂行规定》的出台为确认申请人申请确认人民法院司法行为违法提供了切实可行的程序保障，为人民法院正确审理赔偿确认案件提供了规范依据。同时，《暂行规定》的实施，必将对维护人民群众的合法权益与法律的权威，树立人民法院公正司法的形象，规范司法行为，实现人民法院整体司法能力的提升和工作的新突破，起到积极的推动和保障作用。责任编校：李峰
山东省高级人民法院信息中心维护
Copyright 2005 山东省最高人民法院 版权所有
未经协议授权，禁止下载使用或建立镜像，南京大汉网络有限公司技术支持
